Анна Белицкая.

Комментарий к Федеральному закону от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»



скачать книгу бесплатно

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 августа 2016 г.


A.V. Belitskaya


Commentary to the Federal Law

Dated 13 July 2015, N 224-FZ


«On public-private partnership, the municipal-private partnership in the Russian Federation and making changes to certain legislative acts of the Russian Federation»


Material was prepared using the legal acts as on the August 1, 2016


The commentary analyzes the provisions of the law on public-private partnership as part of the investment legislation. the focus is made on the agreement on public-private partnership that is a form of public-private partnership based on the ownership of a private partner. the commentary contains comparative analysis of this agreement with the concession agreement.


Keywords: public-private partnership, municipal-private partnership, investment activity, private financing initiative, public property, public interest, state investment policy.

© A.V. Belitskaya, 2016

© Ltd. «Yustitsinform», 2016

Предисловие

Формирование благоприятного инвестиционного климата в настоящее время становится одной из ключевых задач государственной политики Российской Федерации. Без инвестиций невозможно осуществление преобразований в экономической, политической и социальной сферах жизни государства и общества. Стабильный приток инвестиций является необходимым условием устойчивого экономического роста страны.

Источником инвестиций может служить как иностранный, так и отечественный капитал, привлекаемый в тех или иных формах. При этом в последнее время в связи со сложившейся политико-экономической ситуацией в мире, с учетом санкций против Российской Федерации, все более надежным источником инвестиций признаются средства российских инвесторов. Одним из перспективных видов осуществления инвестиционной деятельности с использованием отечественного капитала становится государственно-частное партнерство, которое в качестве новой концепции осуществления инвестиционных проектов получает всестороннюю поддержку на самых высоких уровнях. Несмотря на то, что государственно-частное партнерство является молодым институтом отечественного права, нельзя не признать, что в России взаимоотношения власти и бизнеса имеют давнюю традицию и проявлялись в различных формах на разных этапах исторического развития.

Государство привлекало частных лиц к сотрудничеству для решения общественно-значимых задач с древнейших времен, передавая им часть своих исключительных прав за определенную плату и на определенных условиях. На Руси существовала система откупов, когда частным лицам передавалось право взимать налоги и другие государственные доходы.

Многовековую историю имеет также сотрудничество государства и предпринимательства в сфере инфраструктурных проектов: первые железные дороги в Российской империи были построены по концессионной схеме. Таким образом, реализовывалась идея, которая сейчас положена в основу государственно-частного партнерства – привлечение частных структур для строительства и управления объектами, которые находятся в сфере интересов и контроля государства.

Государственно-частное партнерство (Public Private Partnership) в современном его понимании было впервые признано частью государственной инвестиционной политики в Великобритании в 1992 г. в виде концепции управления государственной собственностью на основе инициативы частного финансирования (Private Finance Initiative). Ее основная идея заключалась в том, чтобы передать частному бизнесу в рамках соглашений о партнерстве функции финансирования строительства или реконструкции, а также эксплуатации и управления государственными инфраструктурными объектами. Идея быстро распространилась по всему миру в виде гибкой концепции государственно-частного партнерства, позволявшей правительствам различных государств использовать ее для решения национальных задач государственной инвестиционной политики в различных отраслях экономики с применением доступных им правовых средств.

Государственно-частное партнерство в отечественной правовой доктрине рассматривается в широком и узком смыслах. В широком оно понимается как любое взаимодействие государства и бизнеса, направленное на достижение общественнополезного результата; как взаимодействие бизнес сообщества и государственных органов в нормотворческой деятельности; как создание институтов развития с участием государственных и частных субъектов; как создание научно-консультационных советов при Правительстве РФ и др.[1]1
  См.: Любинин Д.А. Партнерство государства и бизнеса: необходимость, содержание и формы реализации: автореф. дис. канд. экон. наук. М. 2008. – с. 5.


[Закрыть]
В узком смысле проект государственно-частного партнерства представляет собой инвестиционный проект с участием государства и частного предпринимателя, построенный на паритетных началах, а государственно-частное партнерство рассматривается как одна из возможных форм взаимодействия публичной власти и частного бизнеса в сфере инвестиционной деятельности. В таком значении данная категория и будет рассмотрена в рамках настоящего комментария.

Глава 1
Общие положения

Статья 1
Цель и предмет регулирования настоящего Федерального закона

В ч.1 комментируемой статьи ставится цель комментируемого Закона, которую планируется реализовать в двух направлениях.

Во-первых, речь идет о создании правовых условий для привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации, т. е. о создании благоприятного инвестиционного климата путем внедрения института государственно-частного партнерства и его правового регулирования. Инвестиционный климат в первую очередь определяется наличием адекватных и гибких правовых форм инвестирования и удовлетворительным состоянием нормативных правовых актов инвестиционного законодательства, которые определяют такие правовые формы, а также специальные правовые режимы инвестиционной деятельности, средства государственного регулирования инвестирования, гарантии защиты прав инвесторов и формы государственной поддержки инвестиций.

Во-вторых, цель, поставленная комментируемым Законом, состоит в повышении качества товаров, работ, услуг, которыми государство в лице органов публичной власти должно обеспечивать потребителей. Как отмечает Л.И. Ефимова, важным мотивом для государства при учреждении государственно-частного партнерства является потребность населения в качественных услугах, за поставку которых оно несет ответственность (медицинские, образовательные, транспортные и др.)[2]2
  См.: Ефимова Л.И. Некоторые модели государственно-частных партнерств: тенденции и зарубежный опыт. М. 2009.


[Закрыть]
.

Отметим, что целями Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»[3]3
  СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. II). ст.3126.


[Закрыть]
(далее – Закон о концессионных соглашениях) также являются привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений, повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

В отечественной научной литературе отмечается, что в задачи государственно-частного партнерства входит привлечение частного капитала в государственный и муниципальный секторы экономики, повышение эффективности использования публичной собственности, техническое и технологическое развитие общественно значимых производств и объектов, эффективное использование бюджетных средств, повышение конкурентоспособности продукции и товаропроизводителей, обеспечение высокого качества товаров[4]4
  См.: Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. (2-е издание, переработанное и дополненное). Юстицинформ, 2012.


[Закрыть]
.

В зарубежной теоретической литературе при определении государственно-частного партнерства среди его целей также отмечается привлечение частных ресурсов и/или знаний для обеспечения создания общественных благ и оказания общественных услуг[5]5
  Bult-Spiering M., Dewulf G. Strategic Issues in Public-Private Partnerships: an International Perspective. Blackwell Publishing Ltd., uK, 2006. – R 16.


[Закрыть]
. Также целью государственно-частного партнерства называется обеспечение финансирования, создания, управления и содержания объекта инфраструктуры или предоставления услуги[6]6
  Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions. Commission of the European Communities. Brussels. 30 April 2004.


[Закрыть]
в процессе реализации отношений, возникающих между частным сектором и государственными органами.

Таким образом, при правовом регулировании государственно-частного партнерства приоритетной является цель реализации публичного интереса, которая подчеркивается в научной литературе и получает свое отражение в законодательстве.

Ч.2 комментируемой статьи определяет предмет регулирования комментируемого Закона. Установлены основы правового регулирования отношений, возникающих в связи с:

– подготовкой проекта государственно-частного или муниципально-частного партнерства;

– заключением, исполнением и прекращением соглашения о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве;

– полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Таким образом, законодатель выделяет два этапа осуществления проекта государственно-частного или муниципально-частного партнерства:

– этап его подготовки, на котором, очевидно, будет превалировать действие норм публичного права (решение публичного органа о необходимости осуществления проекта государственно-частного партнерства, подготовка конкурсной документации, проведение конкурса и др.);

– этап, который начинается с заключением соглашения, носящего по определению законодателя гражданско-правовой характер.

Несмотря на то, что в комментируемом Законе подчеркивается необходимость применения принципов и норм частного права на этапе реализации соглашения (равноправие сторон, равенство их перед законом, свобода договора, добросовестность) (подробнее об этом см. комментарий к ст.4 настоящего Закона), необходимо обратить внимание на то, что в целом отношения государственно-частного партнерства нельзя свести исключительно к частноправовым, как полагают некоторые ученые[7]7
  См.: Самоловов Д.А. Соглашение о государственно-частном партнерстве: вопросы правовой квалификации // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 4. – с. 139–145.


[Закрыть]
. Это проистекает из того, что основную роль в таких отношениях играет реализация публичного интереса, обусловливая участие в них органа публичной власти в двух ипостасях – в качестве партнера и в качестве контролирующего лица. Как справедливо указывает С.А. Сосна в отношении концессионного соглашения как одной из форм государственно-частного партнерства, речь не может идти об отождествлении концессионного соглашения с гражданско-правовым договором, можно говорить лишь о задаче определенного приближения, уподобления, подтягивания первого до уровня второго. При этом, как отмечает ученый, должны быть сохранены некоторые элементы специфического концессионного механизма, позволяющего концеденту (государству или муниципальному образованию) как представителю, гаранту и выразителю общественного (публичного) интереса при необходимости обеспечить его приоритет над частным интересом концессионера[8]8
  См.: Сосна С.А. Концессионное соглашение – новый вид договора в российском праве // Журнал российского права. 2003. № 2. – с. 14–24.


[Закрыть]
. Д.В. Качкин и Р.Р. Репин отмечают, что частноправовая природа соглашения государственно-частного партнерства вызывает сомнение в связи с тем, что одной из сторон в соглашении непременно должно выступать публичное образование, а цель государственно-частного партнерства состоит в удовлетворении публичного хозяйственного интереса в эффективном управлении публичной экономикой путем привлечения частного лица[9]9
  См.: Качкин Д.В., репин RR соглашение о государственно-частном партнерстве как гражданско-правовой договор // Закон. 2015. № 10. – С. 147–156.


[Закрыть]
.

Комментируемый Закон устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон соглашения о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве (см. комментарий к ст.15 настоящего Закона), наличие которых, с одной стороны, является еще одним свидетельством государственного регулирования государственно-частного партнерства, а, с другой стороны, также подчеркивает значимость защиты частных интересов в проекте.

Таким образом, представляется спорной точка зрения как ученых, полагающих, что отношения государственно-частного партнерства лежат исключительно в сфере частного права, так и ученых, которые придерживаются противоположного мнения. Представляется, что отношения государственно-частного партнерства имеют комплексный характер и должны рассматриваться в таком качестве с оценкой как частного, так и публичного аспекта их реализации. В настоящее время превалирует тенденция развития частноправовых начал осуществления проектов государственно-частного партнерства, например, в виде инициативы частного финансирования (см. комментарий к ч.2 ст.8 настоящего Закона). Однако на практике проекты инициативы частного финансирования еще не были осуществлены, и место публичного элемента в проектах государственно-частного партнерства остается значительным. Как справедливо отмечает В.Г. Голубцов, именно формат государственно-частного партнерства допускает адекватное «вмешательство» государства в экономику в рамках совместной инвестиционной и иной деятельности[10]10
  См.: Голубцов В.Г Совершенствование правового регулирования отношений в сфере государственно-частного партнерства на современном этапе // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2014. № 1. – с. 179–188.


[Закрыть]
. Частные интересы в проектах государственно-частного партнерства не должны превалировать над публичными интересами, но и не могут быть ущемлены. Поэтому задачей правового регулирования государственно-частного партнерства является поиск баланса частных и публичных интересов в рамках его реализации.

В целом комментируемый Закон имеет классическую структуру инвестиционных законов, в частности, Закона о концессионных соглашениях и Федерального закона от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»[11]11
  СЗ РФ. 1996. № 1. ст. 18


[Закрыть]
(далее – Закон о соглашениях о разделе продукции). Предметом правового регулирования подобного рода актов становится регламентация процесса подготовки инвестиционного проекта, в т. ч. выбор правовой формы для реализации проекта, описание конкурсных условий для выбора частного партнера, порядок выбора частного партнера, определение существенных условий договора, описание субъектно-объектного состава отношений и др.

Статья 2
Законодательство Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, муниципальные правовые акты о муниципально-частном партнерстве

В настоящее время происходит планомерная реализация законодательных инициатив в сфере инвестиционных отношений. Предметом правового регулирования впервые становятся такие институты, как зоны территориального развития, инвестиционные товарищества, хозяйственные партнерства, государственно-частное партнерство. Проводя анализ инвестиционного законодательства на современном этапе, нельзя не сделать вывод о его и поныне существующей бессистемности, несогласованности и конъюнктурности, которая во многом обусловлена его генезисом. Комментируемый Закон является попыткой внесения определенности в регулирования инвестиционных отношений в аспекте государственно-частного партнерства, однако, успешность подобной попытки, с нашей точки зрения, вызывает сомнения.

В ч.1 комментируемой статьи приводится описание законодательства Российской Федерации о государственно-частном и муниципально-частном партнерстве, которое основывается на положениях Конституции Российской Федерации, а также таких кодексах Российской Федерации как Гражданский, Бюджетный, Земельный, Градостроительный, Лесной, Водный, Воздушный. Законодательство состоит из комментируемого Закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов. В некоторые из указанных нормативных правовых актов комментируемым Законом предполагается внесение соответствующих изменений.

В комментируемой статье устанавливается, что нормы права, содержащиеся в других принимаемых в соответствии с комментируемым Законом федеральных законах и нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов, а также муниципальных правовых актах, должны соответствовать комментируемому Закону. Указанная формулировка поднимает вопрос соотношения комментируемого Закона и региональных законов о государственно-частном партнерстве, в которых предусмотрен более широкий и гибкий перечень правовых форм осуществления государственно-частного партнерства. Данный вопрос однозначно решен в ст.47 комментируемого Закона, где говорится о том, что региональные и муниципальные нормативные правовые акты должны быть приведены в соответствие с комментируемым Законом и действуют в части ему не противоречащей. При этом соглашения, заключенные до вступления в силу комментируемого Закона, действуют до окончания срока действия на условиях, на которых они были заключены (см. комментарий к ст.47 настоящего Закона).

Представляется, что приведение региональных и муниципальных законов о государственно-частном партнерстве в соответствие с новым федеральным Законом сужает выбор правовых форм осуществления инвестиционных проектов с участием государства и частного предпринимателя с учетом предложенного в комментируемом Законе слишком узкого определения государственно-частного партнерства (подробнее об этом см. комментарий к ст.3 настоящего Закона). Единственным плюсом решения давней проблемы о соотношении региональных законов о государственно-частном партнерстве и его федерального варианта, которым был Закон о концессионных соглашениях, стало то, что если раньше вопрос о возможности применения региональных схем вызывал дискуссии, то теперь точно известно, что все, что не укладывается в рамки федерального Закона и называется при этом «государственно-частным партнерством», запрещено. Между тем стоит согласиться В.В. Килинкаровым в том, что, несмотря на наличие существенных рисков реализации проектов государственно-частного партнерства на основе одного только регионального законодательства, саму по себе такую законодательную практику субъектов Российской Федерации следует признать довольно полезной[12]12
  См.: Килинкаров В.В. Актуальные вопросы разрешения споров в сфере публично-частного партнерства // закон. 2015. № 2. – с. 173–195.


[Закрыть]
.

С нашей точки зрения, единообразное регулирование института государственно-частного партнерства в Российской Федерации не должно стать самоцелью. Напротив, гибкость форм осуществления государственно-частного партнерства и их многообразие создают более благоприятный инвестиционный климат в стране и дают инвестору больший комфорт при вхождении в проект, т. к. у него есть выбор различных моделей партнерского взаимодействия с публичными органами. Поэтому сужение форм государственно-частного партнерства и сведение их к соглашению о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве вызывает определенные нарекания. Вместе с тем в комментируемом Законе указывается, что определение понятия государственно-частного или муниципально-частного партнерства приводится «исключительно в целях указанного закона». Это оставляет надежду на то, что законодатель осознает, что само понятие государственно-частного партнерства даже в его узком понимании как инвестиционного проекта гораздо шире соглашения о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве и не сводится к единственной правовой форме его осуществления.

Ч.2 комментируемой статьи выводит отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений, а также с установлением гарантий прав и законных интересов сторон концессионного соглашения из-под действия комментируемого Закона и указывает, что такие отношения регулируются Законом о концессионных соглашениях. Приведенное уточнение законодателя свидетельствует о безусловной схожести концессионного соглашения и соглашения о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве и о безусловном отнесении концессионных соглашений к понятию о государственно-частном партнерстве в его научно-теоретическом понимании.

Между тем не ясно, почему, сделав такое уточнение для концессионных соглашений, законодатель обошел вниманием соглашения о разделе продукции, которые также являются классической формой государственно-частного партнерства. Представляется, что в комментируемую статью необходимо внести изменения, предусматривающие исключения из предмета комментируемого Закона отношения по реализации соглашений о разделе продукции в соответствии с Законом о соглашениях о разделе продукции.

Статья 3
Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Комментируемая статья содержит определения основных понятий, используемых в настоящем Законе.

Так, в п.1 комментируемой статьи для целей комментируемого Закона определено его центральное понятие – государственно-частное партнерство/муниципально-частное партнерство, которым признается юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве, заключенного в соответствии с комментируемым Законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.

Стоит поддержать выделение в легальном определении таких признаков государственно-частного партнерства, выработанных в научной литературе, как юридическое оформление на определенный срок, объединение ресурсов и распределение рисков как основа сотрудничества публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой[13]13
  См.: Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства. М., статут. 191 с.


[Закрыть]
. Однако нельзя согласиться со сведением такого широкого правового явления, как государственно-частное партнерство, исключительно к соглашениям о государственно-частном и муниципально-частном партнерствах.

Как уже было отмечено, в доктрине государственно-частное партнерство рассматривается в широком и узком смыслах. Так, Н.А. Игнатюк придерживается широкого толкования данной категории и определяет государственно-частное партнерство как вид сотрудничества органов публичной власти с субъектами негосударственного управления, осуществляемый на основе объединения ресурсов, средств, собственности, усилий или потенциала и направленный на реализацию государственной политики, удовлетворение общественных потребностей, создание общественно-значимых объектов или защиты социальных, трудовых и иных прав граждан[14]14
  См.: Игнатюк Н.А. Государственно-частного партнерства в Российской федерации. научно-практическое пособие. М. 2009. – с. 41.


[Закрыть]
. С ее определением созвучно мнение Е.А. Шапкиной, которая отмечает, что государственно-частное партнерство как институт права в нашей стране «является составной частью конституционного права – отрасли, располагающей институтом правового режима, занимающей особое положение в национально-правовой системе государства»[15]15
  См.: Шапкина Е.А. Конституционная основа и функция государственно-частного партнерства в россии // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 5. – с. 16–18.


[Закрыть]
. Представляется, что слишком широкое толкование государственно-частного партнерства вряд ли заслуживает поддержки. С нашей точки зрения, необходимо различать сотрудничество государства и частного сектора в сфере общественных отношений и политики и такое сотрудничество в сфере экономики. Государственно-частное партнерство/муниципально-частное партнерство в зарубежной правовой и экономической науке уже является устоявшимся термином, который был заимствован в России, в связи с чем было бы ошибочным игнорировать его общемировое понимание как сотрудничества в экономической сфере.



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22

Поделиться ссылкой на выделенное