Александр Зеленцов.

Судебное административное право



скачать книгу бесплатно

Социальная и юридическая ценность административного права состоит в том, что оно превращает властеотношения в сфере публичного управления в административные правоотношения. Оно определяет порядок взаимоотношений публичной администрации и частных лиц, их взаимные права, обязанности и ответственность за неисполнение обязанностей и нарушение запретов, способы защиты нарушенных прав и гарантии беспристрастного и справедливого осуществления исполнительной власти в процессе публичного управления. В административно-правовом отношении публичная администрация в лице ее органов при осуществлении управленческой деятельности является в первую очередь субъектом права, т. е. субъектом прав, обязанностей и ответственности, определяющих ее определенный юридический статус. Точно так же правовым субъектом выступает частное лицо в отношении к публичной администрации. Требованиям публичной администрации как субъекта права оно может противопоставить приобретенные им на основании закона субъективные публичные права. Нормы административного права являются источником не только публичных полномочий (прав) публичной администрации и публичных обязанностей частного лица, но также субъективных публичных прав частного лица и публичных обязанностей администрации.

В процессе реализации и применения норм административного права неизбежно возникновение различного рода конфликтных ситуаций, которые юридически опосредуются в административно-правовых спорах. Возникновение спора о праве административном – это всегда показатель двух взаимосвязанных в публичном управлении явлений.

Во-первых, в повседневной деятельности органов публичной администрации неизбежно возникают ситуации, когда велика вероятность принятия неправильных по содержанию или форме решений либо решений, основанных на ошибочных данных или на неверном, ошибочном понимании закона, его целей, буквы или духа, на неверной оценке пределов властных полномочий, что ведет к административному произволу, нарушению субъективных прав частных лиц.

Во-вторых, возникновение спора о праве административном может свидетельствовать о незнании частными лицами в их отношениях с публичной администрацией своих прав, об их ошибочных либо неполных представлениях об объеме этих прав и публично-правовых обязанностей. Специфика споров, возникающих из административно-правовых отношений, предполагает необходимость адекватного механизма их разрешения, каковым является институт административной юстиции.

Административная юстиция представляет собой особый организационно-правовой механизм, предназначенный для устранения конфликтных ситуаций в сфере публичного управления и обеспечения стабильности функционирования административной системы посредством судебного контроля за ее возможными отклонениями от заданных нормами административного права параметров. Этот механизм может быть представлен как система организационных институтов, судебных и квазисудебных форм и отношений, функциональных инструментов (административный иск, меры предварительной защиты, способы контроля, властно-принудительное юрисдикционное решение и т. д.), используемых для обеспечения законности административной деятельности и защиты субъективных прав и законных интересов в процессе разрешения административных споров.

Административно-правовой спор как конфликт, возникающий из административно-правовых отношений, – это прежде всего спор о субъективном публичном праве, т. е.

о праве, которое считается принадлежащим определенному лицу в правоотношениях с участием частных лиц и административных органов, действующих как публичная власть, и (или) о законности использования этими органами публичных полномочий в отношениях с частными лицами.

1.2. Субъективное публичное право и законный интерес как предмет правовой защиты

Главное направление юридической регламентации в сфере административной юстиции законодатель выделяет посредством определения круга общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования КАС РФ. Эта регламентация включает (ст. 1 КАС РФ) установление порядка осуществления административного судопроизводства при разрешении общими судами административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Нарушенные или оспариваемые права и законные интересы, защищаемые в рамках административной юстиции, так же как и властные полномочия, отличаются тем, что определяются нормами публичного правопорядка и носят публично-правовой характер. Все субъективные публичные права, гарантируемые этими нормами и реализуемые в сфере государственного и муниципального управления, можно подразделить на две категории: права властвования, представляющие собой властные полномочия органов публичной власти, и права свободы, характеризующие субъективные публичные права частных лиц. Из такого разграничения прав государственных органов и прав частных лиц в сфере публичного управления отечественное правоведение стало исходить еще в конце XIX – начале XX в.[3]3
  См., напр.: Тарановский О.В. Учебник энциклопедии права. Юрьев, 1917. С. 265–267.


[Закрыть]

Права властвования суть такие права, которыми наделено государство и его органы по отношению к частным лицам. Эти права предстают как властные полномочия и сопряжены с обязанностью их осуществления: они не даются органам власти в свободное распоряжение (за исключением случаев предоставления дискреционных полномочий), а подлежат обязательному осуществлению, содержат в себе обязанность их исполнения. Властное полномочие носит императивный и неотчуждаемый характер. При этом носитель данного полномочия (права) в конкретном правоотношени не может освободить обязанное законом частное лицо от осуществления его обязанностей, как это вправе сделать по своему усмотрению управомоченный субъект в отношении обязанного в частном праве. Обязательность осуществления властных прав исключает возможность освобождения частных лиц от их публично-правовых обязанностей, корреспондирующих этим полномочиям.

Права свободы – это субъективные публичные права частных лиц по отношению к государству и его органам. Субъективное публичное право частного лица – это установленная законом мера и вид возможных действий ради достижения определенного социального блага, осуществление которых в сфере публичного управления обеспечено нормативно закрепленной обязанностью органов (должностных лиц) публичной власти совершить определенные действия или воздержаться от них. Как мера и вид юридической свободы частных лиц в отношениях с публичной администрацией эти права существуют только в том случае, если правовая норма накладывает на администрацию определенную юридическую обязанность, исключающую возможность применения ею дискреционных полномочий.

Категория «мера» выражает, с одной стороны, свободу лица, его личное усмотрение в поведении, с другой – ограничение этого усмотрения, т. е. обязанность соблюдать установленные нормой публичного права границы этой свободы. Следовательно, субъективное публичное право частного лица выступает как обремененная юридической обязанностью возможность притязания, которое не может быть реализовано вне публично-правовых отношений, опосредующих управленческое взаимодействие в сфере публичной власти. Частное лицо обладает этим правом, когда в соответствии с публично-правовой нормой реализация его индивидуальных интересов необходимо сопряжена с обязанностью носителей публичной власти совершить в отношении него определенные действия.

Категория «вид» возможного поведения применительно к субъективному публичному праву частного лица характеризует его определенную направленность и способ реализации. Исходя из этого критерия в отечественной науке еще в начале XX в. стали выделяться три вида субъективных публичных прав:

1) права на участие во власти;

2) права на свободу от власти, или права личной свободы;

3) права на содействие власти.

Эта классификация субъективных публичных прав частных лиц опирается на ставшую классической систему субъективных публичных прав, построенную Г. Еллинеком[4]4
  См.: Еллинек Г. Система субъективных публичных прав. М., 1905.


[Закрыть]
. Она не потеряла своей актуальности и значения и сегодня, являясь одной из наиболее известных и популярных в теории административного права. Все правоотношения между индивидом и государством Г. Еллинек подразделяет на четыре категории, характеризующиеся специфическим статусом частного лица и соответствующими ему правами:

1) права на участие в организации и деятельности публичной власти, в формировании государственной воли – избирательные права, право петиций, свобода союзов, собраний и т. д. (status activus);

2) обязанности частных лиц в отношении государства (status passivus). Этот статус характеризуется состоянием подчинения частного лица публичной власти, при котором частное лицо несет только обязанности. Это – состояние несвободы частного лица и свободы публичной власти, ограниченной объективным правом. Всякое притязание государства к частному лицу должно иметь правовое основание[5]5
  См.: Еллинек Г. Право современного государства. СПб., 1908. С. 273–274.


[Закрыть]
. Обременение частного лица публично-правовыми обязанностями имеет свои правовые пределы, и выход за эти пределы (незаконное возложение обязанности) является правовым основанием для правопритязания к публичной власти и оспаривания ее действий;

3) права частных лиц на свободу от государства, от вмешательства органов публичной власти в сферу предоставленной им свободы – право на неприкосновенность личности, жилища, имени, свободу передвижений и т. д. (status libertatis). Статус свободы означает свободное от вмешательства государства состояние частного лица. В силу такого положения частное лицо может притязать на отмену всех нарушающих его свободу распоряжений публичной власти, всех ущемляющих его права или создающих препятствия их осуществлению административных актов;

4) права на содействие, помощь и положительные услуги со стороны государства (status civitatis). Сам Г. Еллинек к этой группе прав относил лишь права на судебную защиту. Следуя логике его теоретической конструкции, к этому виду субъективных публичных прав впоследствии стали относить также право на содействие в обеспечении безопасности имущества частных лиц, право на социальное обеспечение и иные социально-экономические права.

Наряду с понятием «субъективное публичное право» в одном категориальном ряду стоят понятия «свобода» и «законные интересы» частных лиц, которые также могут выступать в качестве предмета административно-правового спора. Так, отечественный законодатель к числу дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, относит «административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов» (ч. 2 ст. 1 КАС РФ). В теории права общепризнано, что юридические свободы суть те же субъективные права, которым корреспондируют определенные юридические обязанности. Использование термина «свобода» для обозначения определенных прав подчеркивает более широкие возможности индивидуального выбора лица, не очерчивая его конкретных действий и их результата (например, свобода совести в отличие от права избирать и быть избранным).

В данном случае лицу предоставляется возможность свободно определить свое поведение в некоторых сферах общественной жизни и гарантируется в этой связи невмешательство как со стороны государства, так и иных субъектов права. Тем не менее четкое разграничение между правами и свободами провести достаточно трудно, ибо зачастую все политические права с четко определенными правомочиями также именуют свободами. Различие в терминах обусловлено скорее историческими традициями, сложившимися еще в XVIII–XIX вв.

Законные интересы отличаются от субъективных прав прежде всего тем, что им не корреспондируют прямые юридические обязанности соответствующих лиц и они не имеют конкретного перечня и юридических гарантий. Субъективное право носит индивидуально-определенный характер (определены носитель права, обязанное лицо, мера и вид поведения, пределы во времени и пространстве). Пределы правомочий законного интереса четко не сформулированы в конкретных правовых нормах, а вытекают из совокупности правовых норм, правовых дефиниций, общих принципов права, буквы и духа закона, кодифицированных актов и т. д.

Законные интересы частных лиц в сфере публичного управления – это феномен той сферы административной деятельности, где законодатель предоставляет органам публичной власти дискреционные полномочия, свободу в выборе вариантов поведения исходя из принципа целесообразности. Основными юридическими предпосылками существования законных интересов частных лиц являются три обстоятельства:

а) норма публичного права устанавливает возможность свободного усмотрения органа публичной власти;

б) норма права не определяет обязанностей этих органов, которые обеспечивали бы возможность частных лиц потребовать от них соответствующих действий и решений;

в) не устанавливая обязанности администрации удовлетворять законный интерес частных лиц, закон в то же время запрещает осуществлять связанный с ним публичный интерес в незаконной форме.

В случае нарушения или оспаривания субъективных прав и законных интересов в сфере публичного управления у их обладателя возникает право на защиту. Это – самостоятельное субъективное публичное право. По своему содержанию оно выражает возможность управомоченного лица в установленной законом форме с помощью предусмотренных законом правовых средств использовать не противоречащие закону правовые способы воздействия на правонарушителя с целью:

– устранения препятствий в осуществлении своих субъективных прав и законных интересов;

– пресечения, предупреждения их нарушения или оспаривания;

– восстановления нарушенных или оспоренных прав и компенсации понесенного ущерба.

1.3. Формы защиты субъективных публичных прав и законных интересов в сфере публичного управления

Защита прав и законных интересов представляет собой использование предусмотренных законом мер защиты с целью устранения препятствий для их реализации в случае нарушения или оспаривания. Меры защиты – это закрепленные в юридических нормах способы (средства) правового принуждения, направленные на восстановление нарушенного или оспоренного права, создание необходимых условий его беспрепятственного осуществления и обеспечение исполнения юридической обязанности.

В перечень мер защиты, используемых в административном праве, могут быть включены:

– признание незаконным принятого административного акта, либо совершенного административного действия (бездействия);

– признание права;

– восстановление положения, существовавшего до нарушения права;

– пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения (меры предварительной защиты);

– признание недействующим акта государственного органа или органа местного самоуправления;

– неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону;

– прекращение или изменение правоотношения;

– возложение определенной обязанности (принять решение по конкретному вопросу или совершить определенные действия в целях устранения допущенных нарушений права либо воздержаться от определенного действия) и др.

Эти меры направлены на обеспечение неприкосновенности права, его осуществимости и ликвидацию последствий его нарушения.

Использование мер защиты осуществляется в рамках определенной формы защиты прав и законных интересов, под которой понимается юридически установленный порядок удовлетворения потребности в признании, соблюдении и восстановлении нарушенных прав и законных интересов или устранении угрозы их нарушения в целях обеспечении беспрепятственной реализации.

Выделяются две основные формы защиты – юрисдикционная и неюрисдикционная.

Юрисдикционная форма защиты характеризуется тем, что лицо, права и законные интересы которого нарушены неправомерными действиями (бездействием) или решениями, обращается за защитой к государственным юрисдикционным органам (в суд или административный орган), которые уполномочены принять необходимые меры для восстановления нарушенного права и пресечения его нарушения. В своем исконном значении слово «юрисдикция» (от лат. jurisdictio – судопроизводство, ведение суда) обозначает право производить суд, решать правовые вопросы и сферу полномочий юрисдикциоиного органа. Jurisdictio дословно переводится как «правоговорение», суждение о праве, акт провозглашения права органом, имеющим власть, судить, т. е. прерогативу разрешать конфликты принудительным для сторон образом. Осуществлять юрисдикцию значит «говорить» сторонам, в чем заключается право в данном конкретном случае, «высказываться от имени закона», «взвешивать» их права и оценивать их действия с точки зрения правомерности либо неправомерности, применять юридические санкции к правонарушителю.

Деятельность, состоящая в «правоговорении», «суждении о праве», неразрывно связана с функционированием «третьей» власти – судебной. Однако понятие юрисдикции не может сводиться только к «судоговорению», судопроизводству. В случаях, предусмотренных законом, «правоговорение» в процессе разрешения административно-правовых споров могут осуществлять не только судебные, но и квазисудебные учреждения, а также административные органы, наделенные отдельными юрисдикционными полномочиями. Соответственно, для юрисдикционной формы характерны два основных порядка защиты: судебный и внесудебный.

Под судебной защитой субъективных публичных прав и законных интересов понимается деятельность органов судебной власти (общей и специальной юрисдикции), осуществляемая на основе конституционных принципов правосудия, установленными законом способами и средствами в определенной процессуальной форме путем разрешения административных споров в целях восстановления нарушенного или оспоренного права, создания необходимых условий его беспрепятственного осуществления и обеспечения исполнения юридической обязанности. Судебная форма защиты имеет конституционные основания. Согласно ч. 1 и 2 ст. 46 Конституции РФ «каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд».

Судебная защита прав и свобод при разрешении административных споров отличается рядом особых признаков:

– реализуется только судом, наделенным особой функцией по отправлению административного правосудия;

– осуществляется с применением норм административного, налогового, антимонопольного и других отраслей публичного права с целью рассмотрения претензий, основанных на правовых нормах этих отраслей;

– регулируется судебным административным правом и предполагает разрешение административных споров по принципу: прав тот, на чьей стороне закон;

– предназначена для решения наиболее сложных правовых проблем, возникающих в сфере действия административного права;

– производится в установленной законом процессуальной форме, гарантирующей законность и обоснованность судебного решения;

– осуществляется при участии сторон административного спора и других заинтересованных лиц: это способствует принятию объективного и эффективного судебного решения.

В судебном порядке могут защищаться не только субъективные публичные права частных лиц (права свободы), но и права властвования – полномочия органов и должностных лиц государственной власти и муниципального самоуправления. В случаях, установленных в законе, за правовой защитой своих полномочий в суд могут обратиться Президент РФ, Правительство РФ, законодательный орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, избирательные комиссии, полагающие, что какой-либо нормативный правовой акт нарушает их компетенцию (ч. 3, 4 ст. 208 КАС РФ).

При использовании судебной формы защиты применяются такие средства правовой защиты, как административные иски (возражения на них), жалобы, протесты, представления, заявления, вынесение судебных решений, постановлений, оформление и исполнение исполнительных листов и т. д.

Внесудебный порядок характеризует процедуры защиты прав, которые используются до обращения в суд (досудебный порядок). При этом законодатель понимает термин «внесудебные процедуры» достаточно широко (ч. 1 ст. 218 КАС РФ). Исходя из этого понимания внесудебный порядок защиты можно подразделить на два вида: юрисдикционный и неюрисдикционный. Внесудебный юрисдикционный порядок защиты, в свою очередь, представлен двумя видами процедур: квазисудебной и административной.

Квазисудебный порядок защиты характеризуется как деятельность специальных государственных органов, наделенных юрисдикционными полномочиями для разрешения определенных категорий административных споров. Эти органы не входят в систему судебной власти, но используют квазисудебные процедуры, т. е. почти судебные процедуры, максимально приближенные к ним. К их числу можно отнести, например, Высшую патентную палату Роспатента, комиссии по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства, квалификационные коллегии судей и др. Они не могут называться судом, поскольку входят в систему исполнительной власти либо являются органами судейского сообщества, не относящимися к самой судебной власти и ее отправлению. Юрисдикционные полномочия этих органов не относятся к полномочиям судебной власти и называются как бы судебными, квазисудебными. Они не осуществляют правосудия, поскольку правосудие – это функция суда.



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20