Александр Зеленцов.

Судебное административное право



скачать книгу бесплатно

Рецензенты:

Старилов Ю.Н., докт. юрид. наук, проф., зав. кафедрой административного и муниципального права, декан юридического факультета Воронежского государственного университета, заслуженный деятель науки РФ;

Ярков В.В., докт. юрид. наук, проф., зав. кафедрой гражданского процесса Уральского государственного юридического университета, заслуженный деятель науки РФ


© А.Б. Зеленцов, О.А. Ястребов, 2017

© М.А. Аксенова, художественное оформление, 2017

© Издательство «Статут», редподготовка, 2017

* * *

Список сокращений

Нормативные правовые акты[1]1
  При самостоятельном изучении нормативных правовых актов, упоминаемых в учебнике, необходимо учитывать изменения и дополнения, которые были внесены в них с момента вступления в действие. С официальными текстами документов можно ознакомиться на официальном интернет-портале правовой информации: http://www.pravo.gov.ru. Кроме того, в Интернете можно обращаться к справочным правовым системам «КонсультантПлюс», «Гарант» и др.


[Закрыть]

Конституция РФ — Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ; от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).

АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ // Собрание законодательства РФ (далее – СЗ РФ). 2002. № 30. Ст. 3012.

БК РФ – Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.

ЗК РФ – Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

Закон о введении в действие КАС – Федеральный закон (далее – ФЗ) от 8 марта 2015 г. № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1392.

Закон о верховном Суде РФ – Федеральный конституционный закон (далее – ФКЗ) от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 6. Ст. 550.

Закон о военных судах – ФКЗ от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3170.

Закон о защите прав лиц при осуществлении контроля – ФЗ от 26 декабря 2008 г.

№ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6249.

Закон о компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок – ФЗ от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» // СЗ РФ. 2010. № 18. Ст. 2144.

Закон о Конституционном Суде РФ – ФКЗ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

Закон о медиации – ФЗ от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» // СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4162.

Закон о политических партиях – ФЗ от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.

Закон о полиции — ФЗ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // Российская газета. 2011. 8 февр. (№ 25).

Закон о праве на свободу передвижения – Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ (далее – Ведомости СНД РФ и ВС РФ). 1993. № 32. Ст. 1227.

Закон о правовом положении иностранцев – ФЗ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу 31.07.2016) // СПС «КонсультантПлюс».

Закон о противодействии экстремистской деятельности – ФЗ от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031.

Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения – ФЗ от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ. 1999. № 14.

Закон о предупреждении распространения туберкулеза – ФЗ от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ (ред. от 23.05.2016) «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru

Закон о прокуратуре — Закон РФ от 17 января 1992 г. № 2201-I «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366.

Закон о психиатрической помощи – Закон РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1913.

Закон о референдуме – ФКЗ от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.

Закон о СМИ – Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-I «О средствах массовой информации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 7. Ст. 300.

Закон о статусе судей – Закон РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-I «О статусе судей в Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792.

Закон о судах общей юрисдикции – ФКЗ от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 898.

Закон о судебной системе – ФКЗ от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

Закон об адвокатуре – ФЗ от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2102.

Закон об административном надзоре – ФЗ от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // СЗ РФ. 2011. № 15. Ст. 2037.

Закон об арбитражных судах – ФКЗ от 24 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.

Закон об информации — ФЗ от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Российская газета. 2006. № 165 (29 июля).

Закон об исполнительном производстве – ФЗ от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» // СЗ РФ. 2007. № 41. Ст. 4849.

Закон об обеспечении доступа к информации о деятельности судов – ФЗ от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6217.

Закон об общественных объединениях – ФЗ от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.

Закон об основных гарантиях избирательных прав – ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

Закон об основах охраны здоровья – ФЗ от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 6724.

Закон об оценочной деятельности – ФЗ от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3813.

КАС РФ – Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ // СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.

КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации: часть первая – ФЗ от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ; часть вторая – ФЗ от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; 2000. № 32. Ст. 3340.

СК РФ — Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст… 16.

УИК РФ – Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 198.


Органы власти

ВС РФ – Верховный Суд Российской Федерации

КС РФ – Конституционный Суд Российской Федерации

МИД России — Министерство иностранных дел Российской Федерации

МВД России – Министерство внутренних дел Российской Федерации

Минобороны России — Министерство обороны Российской Федерации

Минобрнауки России — Министерство образования и науки Российской Федерации

Минэкономразвития России — Министерство экономического развития Российской Федерации

Минюст России – Министерство юстиции Российской Федерации

Роспатент — Федеральная служба по интеллектуальной собственности

Роспотребнадзор — Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека

Росреестр – Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии

Росстандарт – Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии

Ростехнадзор – Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

Росфинмониторинг — Федеральная служба по финансовому мониторингу России

СВР России — Служба внешней разведки Российской Федерации ФАС России – Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации

ФМБА России — Федеральное медико-биологическое агентство ФСБ России — Федеральная служба безопасности Российской Федерации

ФССП России – Федеральная служба судебных приставов Российской Федерации

ФСТ России – Федеральная служба по тарифам ФТС России – Федеральная таможенная служба Российской Федерации

Прочие сокращения

абз. – абзац (-ы)

гл. – глава (-ы)

ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека

НПА – нормативный (-ые) правовой (-ые) акт (-ы)

ОВД – органы внутренних дел

п. – пункт (-ы)

подп. – подпункт (-ы)

подразд. – подраздел (-ы)

разд. – раздел (-ы)

РФ – Российская Федерация

СМИ – средства массовой информации

ст. – статья (-и)

ФЗ — Федеральный закон

ФКЗ — Федеральный конституционный закон

ч. – часть (-и)

Предисловие

В условиях построения в России правового государства административная юстиция становится одним из его важнейших институтов. Вступивший в силу в 2015 г. КАС РФ официально закрепил институт административной юстиции в качестве неотъемлемого элемента российской правовой системы и обеспечил его самостоятельное правовое регулирование, в полной мере отвечающее передовым европейским стандартам. Административная юстиция, отвергаемая и усеченная в советский период, втиснутая длительное время в прокрустово ложе гражданско-процессуальной формы в постсоветский период, наконец приобрела самостоятельный статус как механизм защиты субъективных публичных прав граждан и обеспечения верховенства закона в публичном управлении.

Вступление в силу КАС РФ, содержащего комплекс правовых норм, регулирующих административное судопроизводство в общих судах и выделяющих его из гражданского судопроизводства, ведет к завершению процесса формирования новой отрасли – права административного судопроизводства, или судебного административного права. Системообразующим фактором формирования этой отрасли является положение ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, определяющее административное судопроизводство в качестве одной из самостоятельных форм осуществления судебной власти наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством.

Сложившийся с принятием КАС РФ достаточно структурированный комплекс судоустройственных и судопроизводственных норм имеет в правовой науке много различных обозначений, но ни одно из них еще не получило признания в качестве титульного. В предельно общей форме он может быть обозначен термином «право административного судопроизводства», или «право административной юстиции» (правосудия). Кроме этих терминов в современной отечественной науке используются также такие, как «административно-процессуальное право», «судопроизводственное административное право», «административно-исковое право», «административно-юстиционное право», «судебное административное право» и др.

В зарубежных странах для этих целей чаще всего применяются такие категории, как «административно-процессуальное право», «судебное административное право» либо просто «административная юстиция». В отечественной науке доминирующим является понимание административно-процессуального права как права, регулирующего осуществление исполнительно-распорядительной, административной, а не судебной функции государства. В силу своей неоднозначности понятие «административно-процессуальное право» не может претендовать на роль титульной категории, аналогичной таким, как «гражданское процессуальное право» или «уголовное процессуальное право» применительно к соответствующим формам судопроизводства. В этом контексте авторы учебника полагают, что наиболее подходящей категорией для обозначения «права административной юстиции», или «права административного судопроизводства», является понятие «судебное административное право».

Данное понятие используется в отечественной и зарубежной науке со второй половины XIX в. и обозначает право, регулирующее организацию и отправление судопроизводства по административным делам. При этом термины «судебное административное право» и «административная юстиция» (административное правосудие) исторически рассматривались как синонимы[2]2
  См.: Ренненкампф Н.К. Очерки юридической энциклопедии. 2-е изд., испр. и доп. СПб., 1880. С. 207–209.


[Закрыть]
. Похожая конструкция была адаптирована в конституционном праве для обозначения комплекса правовых норм, регулирующих конституционное судопроизводство. Этот комплекс норм в учебной и научной литературе получил название «конституционное судебное право», или «судебно-конституционное право» (Н.В. Витрук).

Административное право как отрасль публичного права, в силу исторических особенностей правового развития России, длительное время обслуживалось в судебно-процессуальном плане, по сути дела, через отрасль, предназначенную для обслуживания частного права. С вступлением в силу КАС РФ судебное административное право приобретает самостоятельность по отношению к гражданскому процессуальному праву, в рамках которого оно длительное время позиционировалось как подотрасль или институт. В результате между административным правом и судебным административным правом устанавливается естественная юридическая связь, аналогичная той, которая существует, например, между гражданским процессуальным правом и гражданским правом, уголовным процессуальным правом и уголовным правом.

Тот факт, что в судебном административном праве используются многие юридические конструкции, выработанные в рамках гражданского процесса, не дает оснований в современных условиях рассматривать его в качестве подотрасли гражданского процессуального права. Исторически гражданский процесс служил референтной моделью для судебно-административного процесса, что обусловило известное сходство отдельных принципов и институтов этих процессов. Более того, в судебно-административном процессе многих государств прямо допускается возможность применения положений ГПК, если принципиальные отличия обоих видов судопроизводства не исключают этого. Например, в ФРГ в административном судопроизводстве применяется целый ряд положений Гражданского процессуального уложения, в частности, об отводах участников процесса, о процессуальной правоспособности, о процессуальном соучастии, о порядке собирания процессуальных доказательств и др. Однако это не лишает административно-процессуальное право значения самостоятельной отрасли в правовой системе этой страны.

В предлагаемом вниманию читателя учебнике авторы исходят из трактовки судебного административного права как самостоятельной отрасли судебного права, равноценной по своему значению другим отраслям, регулирующим осуществление судебной власти, и его служебной роли по отношению к административному праву, которое рассматривается как материально-правовая основа административной юстиции. Значительное место в учебнике отводится теоретическим вопросам административной юстиции, раскрываются ее основные функции и формы, описываются ее основные модели в современном мире.

Судебное административное право представлено в учебнике как сложно структурированная система правовых норм, включающая составные части, подотрасли и институты. При изложении материала авторы ориентируются на разграничение двух основных частей этой системы – судоустройственного и судопроизводственного административного права. При этом основное внимание (в силу отсутствия в России специальных судебных органов административной юстиции) уделяется проблематике и институтам судопроизводственного права – судебного административно-процессуального права. Составной частью этого права является комплекс норм, регулирующих административное судопроизводство в арбитражных судах (ст. 29 АПК РФ). В учебнике освещаются принципиальные вопросы, связанные с местом и ролью этого комплекса норм, однако основное внимание концентрируется на правовом регулировании административного судопроизводства в общих судах и тех новациях, которые были введены КАС РФ. При этом многие институты судебного административного права в целях их углубленного понимания освещаются в тесной привязке к материальному праву и с использованием метода сравнительного правоведения.

Часть I. Общее судебное административное право

Раздел I. Теоретические основы судебного административного права (САП)
Глава 1. Судебное административное право как право административной юстиции
1.1. Административное право – материально-правовая основа административной юстиции

Социальное предназначение судебного административного права (САП) определяется целями материального административного права и юридической природой судебной власти. Материально-правовые предпосылки очерчивают круг спорных вопросов, на разрешение которых направлена судебная деятельность, связанная с применением норм административного права. Это право определяет предметную сферу административного правосудия и саму потребность в административной юстиции как специальном механизме защиты прав и законных интересов частных лиц посредством контроля за законностью в сфере публичного управления.

В сфере публичного управления административное право придает исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти характер подзаконной деятельности: она должна осуществляться только на основе и во исполнение законов. Реализуя веления законов, исполнительная власть имеет возможность осуществлять определенные действия по собственной инициативе, т. е. распоряжаться. Исходя из конкретных ситуаций и требований законов она может обязывать путем одностороннего властного волеизъявления к совершению определенных действий и применять административное принуждение. Отсюда исполнительная власть – это власть, которая не только исполняет законы, но и распоряжается в пределах предоставленных ей законом полномочий.

Сущность исполнительной власти, выражающаяся в оперативном повседневном распорядительстве и исполнительской роли в государственном управлении, раскрывается через ее многообразные функции, отправление которых регулируется административным правом. В число этих функций входят:

– осуществление управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение законов и реализацию государственной политики в различных сферах жизни общества;

– административное нормотворчество (подзаконодательное регулирование);

– административное правоприменение, осуществляемое в двух формах: а) оперативно-исполнительная деятельность, выражающаяся в реализации предписаний правовых норм и позитивном регулировании с помощью индивидуальных правовых актов; б) юрисдикционная деятельность, осуществляемая административными средствами и направленная на разрешение управленческих конфликтов, охрану правовых норм от каких бы то ни было нарушений, обеспечение их исполнения и профилактику правонарушений;

– административный контроль за соблюдением правовых норм и общеобязательных правил в целях обеспечения правопорядка и законности в государственном управлении (инспектирование, проведение проверок и расследований);

– осуществление разрешительной политики государства (лицензирование, регистрация, сертификация, аккредитация);

– непосредственное обеспечение безопасности граждан и общества и охрана правопорядка (полицейская функция).

В правовом государстве властные полномочия публичной администрации, осуществляющей исполнительную власть, не беспредельны. Во имя подчинения общему благу они должны быть ограничены правовыми нормами, определяющими рамки свободы административных действий в отношении прав и законных интересов частных лиц, т. е. граждан и организаций, не осуществляющих публичные полномочия и функции. Такие ограничения устанавливаются посредством административного права, определяющего правовые процедуры осуществления исполнительной власти и гарантии прав и законных интересов частных лиц. Оно не позволяет публичной администрации при осуществлении властных прерогатив проявлять пристрастность и произвол, ограничивать рамки предоставленной частному лицу законом свободы действий в сфере исполнительной власти.

Административное право выступает одновременно как средство реализации государственной воли в отношениях «орган исполнительной власти – частное лицо» и как средство защиты частных лиц (граждан и организаций) от возможного произвола публичной администрации. В его задачу входит обеспечить справедливый баланс интересов в повседневных отношениях «государство – частное лицо», включая те из них, которые приобретают конфликтную форму. Административное право призвано установить определенные формы и процедуры реализации властной административной деятельности и способы защиты прав граждан от неправомерных действий публичной администрации. Тем самым оно придает административной деятельности юридический характер. Это означает, что исполнительная власть облекается в правовую форму и осуществляется под эгидой закона, порождающего права и обязанности как для самой публичной администрации, так и для частных лиц.



скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20