Тимофей Бордачёв.

Новый стратегический союз. Россия и Европа перед вызовами XXI века: возможности «большой сделки»

(страница 4 из 24)

скачать книгу бесплатно

   Вместе с тем Евросоюз, как и предшествовавшие ему Европейские сообщества, – это не элитарная касса взаимопомощи, а объединение государств ради осуществления своих целей и защиты собственных национальных интересов. Проблема, с которой столкнулся ЕС, вовсе не в нарушении гомогенности, которой в действительности никогда не существовало. Политическая культура, традиции и уровень социально-экономического развития Голландии, Греции или южных регионов Италии всегда оставались разными, что не мешало им успешно сотрудничать в рамках единой, если смотреть извне, Европы.
   Реальный вызов, с которым столкнулись европейские государства, – это снижение эффективности созданных ими общеевропейских институтов и их неспособность решать задачи «акционеров», не ведя дело к сокращению их суверенных прав. Поэтому, как справедливо отмечает член бюро Союза европейских федералистов Ричард Леминг, именно нереформированность общих институтов ЕС – основное препятствие для осуществления политики конкретных действий (на благо граждан), которую предлагает Еврокомиссия.
   Приведем конкретный пример. В период осени 2006 – лета 2007 года продвижение диалога Россия – Евросоюз по вопросу о подготовке новой политико-правовой базы отношений, которая должна прийти на смену Соглашению о партнерстве и сотрудничестве от 1997 года, было прочно заблокировано отказом Польши, одной из 27 стран – членов ЕС, утвердить мандат Европейской комиссии на переговоры с российскими властями. Формальной причиной блокады стало эмбарго на ввоз в Россию ряда категорий сельскохозяйственной продукции из Польши, снять которое Москва последовательно отказывалась.
   В результате два председательства в ЕС – Финляндии (осень 2006 года) и Германии (весна 2007 года) потерпели полное внешнеполитическое фиаско на российском направлении. Согласно официальным и полуофициальным заявлениям из Москвы, Берлина и Брюсселя, польские власти стремились изменить политику ЕС в отношении России, которая ранее определялась более дружественным и кооперативистским подходом ведущих стран так называемой старой Европы.
   Вместе с тем польская проблема в ЕС как таковая имеет не так много связей с Россией и действительно непростыми российско-польскими отношениями. Сразу после своего вступления в Евросоюз, состоявшегося в мае 2004 года, Польша и польские политические элиты взяли курс на укрепление своих позиций в рамках ЕС с тем, чтобы стать не просто равными среди равных, но добиться положения, аналогичного тому, которое занимают ведущие державы Евросоюза – Великобритания, Германия и Франция. Тем более что традиционно сильные позиции Италии в ЕС несколько пошатнулись и место в клубе ведущих держав ЕС выглядело в 2005–2007 годах почти свободным.
   Взаимоотношения с Россией стали жертвой, но не единственным примером твердости и бескомпромиссности, проявленных в борьбе за свою суверенность Польшей. Проводя последовательную жесткую линию по вопросу отношений с Россией, польские власти стремились в первую очередь усилить свои позиции внутри самой единой Европы.
Варшава добивалась того, чтобы Европейская комиссия – главный исполнительный орган ЕС – отстаивала польские интересы не менее рьяно, чем она это традиционно делает в отношении интересов Германии или Франции. Тем более что на протяжении почти года до этого брюссельские «евробюрократы» просто игнорировали просьбы Польши вмешаться в так называемый мясной спор с Москвой и встать на защиту одной из стран – членов ЕС.
   Действуя в рамках Европейского союза как подсистемы международных отношений, Польша братьев Леха и Ярослава Качинских проводила политику жесткого отстаивания национальных интересов как в отношениях с европейскими грандами, одного из которых, Германию, это противостояние привело к фактическому провалу внешнеполитической повестки шестимесячного председательства, так и в отношениях с общеевропейскими институтами в Брюсселе. Результатом этой борьбы стало ослабление надгосударственной составляющей Евросоюза и увеличение роли национальных государств в составе ЕС.
   Европейская комиссия, сотрудники которой подготовили проект нового соглашения с Россией еще в июне 2006 года, была не меньше Германии заинтересована в скором начале переговоров. Спектр вопросов, которые должен был затронуть переговорный процесс, существенно расширял сферу полномочий Брюсселя в области внешних экономических, а в ряде случаев и политических связей. Через переговоры с Россией Еврокомиссия вошла бы в такие закрытые для нее области, как внешняя энергетическая политика, отношения в области транспорта и ряд других.
   Не случайно, что уже к лету 2006 года в Брюсселе решили отказаться от продвижения межгосударственной Энергетической хартии, где спектр влияния общеевропейских институтов весьма ограничен, и стремиться к обсуждению вопросов энергетики в рамках подготовки нового договора с Россией, где Еврокомиссии предстояло играть решающую роль. Добившись выгодного большинству крупных стран и компаний ЕС соглашения с Москвой, Еврокомиссия доказала бы свою способность решать самые трудные вопросы и смогла бы более уверенно требовать уже формального расширения своих полномочий, что в свою очередь существенно бы продвинуло ЕС к протофедеративному состоянию. Вместо этого, однако, Брюссель был вынужден встать на защиту исключительно польских суверенных интересов. На фоне общей усталости от интеграционного процесса и объективной неготовности стран – членов ЕС более поступаться своими правами очередной раунд борьбы государственного суверенитета и надгосударственной интеграции закончился в пользу первого.



   Россия и Европейский союз, каким мы его знаем, вышли на международную политическую и экономическую сцену одновременно. Договор о Европейском союзе, подписанный 7 февраля 1992 года в голландском городе Маастрихт, ознаменовал завершение почти шестилетнего периода стремительной интенсификации европейского интеграционного процесса. Россия приобрела качество самостоятельного элемента международной системы двумя месяцами раньше в результате подписания так называемых Беловежских соглашений, положивших конец существованию СССР и учредивших Содружество Независимых Государств (СНГ).
   Это, однако, не означает, что до этого у партнеров не было вовсе никаких отношений. Несмотря на традиционно скептическое отношение к Общему рынку, который рассматривался как экономический придаток Организации Североатлантического договора, СССР всегда внимательно следил за процессами, происходящими в Западной Европе. Первое аналитическое исследование, посвященное Общему рынку и Европейским сообществам – «32 тезиса Института мировой экономики Академии наук СССР», – появилось еще в 1962 году и содержало в принципе вполне адекватные оценки политических и экономических особенностей нового явления в международной жизни. В том же документе была впервые высказана мысль о возможности раскола «капиталистического лагеря» США и Западной Европы, новые и все более убедительные признаки которого мы можем наблюдать в наши дни.
   В целом роль СССР и угрозу поглощения со стороны этого находившегося на взлете своих военно-политических возможностей и идеологической привлекательности социалистических идей государства в самом факте начала интеграционного процесса в Западной Европе трудно переоценить. В принципе можно выделить три основные причины, подтолкнувшие страны «шестерки» (Германия, Франция, Италия и Бенилюкс) к началу объединения рынков.
   Во-первых, этому активно способствовали США, опасавшиеся возрождения исторического франко-германского противостояния и раскола европейской составляющей НАТО. Кроме того, в рамках плана Маршалла и вокруг него Соединенные Штаты произвели к середине 1950-х годов поистине колоссальные инвестиции в экономики стран Западной Европы и были заинтересованы в создании на европейской почве новых институтов, деятельность которых помогала бы структурной стабильности данного региона.
   Во-вторых, большую роль сыграла уже упоминавшаяся необходимость дополнительных усилий по формированию в Западной Европе социальной среды, настолько комфортной, что по сравнению с ней даже привлекательные для многих политиков и избирателей идеи социализма казались бы разоренному войной обывателю требующими слишком многих жертв.
   В-третьих, существовала острая необходимость более скоординированного и рационального управления основными стратегическими ресурсами того времени – углем и сталью. Неудивительно, что первой интеграционной инициативой стало создание 23 июля 1953 года Европейского объединения угля и стали (Парижский договор 1951 года), в рамках которого наиболее важные для обороноспособности ресурсы были поставлены под совместное ведение, а предприятия (вне зависимости от форм собственности) взаимодействовали с высшим органом нового объединения.
   И, наконец, колоссальную по значению роль в политическом продвижении проекта по созданию относительно единой Европы сыграла неуемная энергия президента Франции Шарля де Голля. Разочаровавшись к концу 1950-х годов в возможности уравновесить США через создание Европы от Атлантики до Владивостока, как и установить более-менее равноправные отношения между партнерами по НАТО, основатель Пятой республики взял курс на возрождение империи Карла Великого (VIII–IX века нашей эры), основными элементами которой были Германия и Франция. Не случайно карта Европейских сообществ в составе «шести» – Бельгия, Германия, Италия, Нидерланды, Люксембург и Франция – повторяет в общих чертах границы государства великого императора франков.
   Кроме того, после трех кровопролитных войн, произошедших между ними в период 1870–1945 годов, сами политические лидеры Франции и Германии осознали к середине 1950-х необходимость создания настолько прочного механизма сотрудничества, который смог бы стать надежной гарантией от возобновления исторического конфликта, унесшего миллионы человеческих жизней. Сергей Караганов видит уникальность европейского интеграционного проекта именно в этом:

   «Европейский проект, о котором мечтали Руссо, Золя, Достоевский, первоначально был рожден, с одной стороны, из пекла войн и концлагерей, был нацелен на преодоление страшной самоедской традиции континента – решать большинство межнациональных проблем с помощью штыков и батальонов. На создание Европы без войн, отказывающейся от силовой политики Европы, основанной на традициях не только Смита, капитализма, но и Сен-Симона, Монтескье – социальной справедливости и солидарности». [19 - Караганов C. Россия и Европа получили «окно возможностей» // Российская газета. – 2005. – 21 июня.]

   В последовавшие за созданием Европейских сообществ (1957 год) десятилетия СССР не уделял западноевропейской интеграции большого политического и дипломатического внимания. Вопросы экономического сотрудничества вполне успешно решались на двустороннем уровне с отдельными странами-членами, а необходимость урегулировать юридическую сторону сделок с СССР с нормами постепенно развивавшегося европейского права и ответственными за их исполнение органами сообществ (Европейская комиссия и Суд юстиции) оставалась в ведении европейского партнера.


   Период подъема объединительных процессов в Европе начался 17 февраля 1986 года подписанием Единого европейского акта, который поставил финальную точку в преодолении фазы так называемого евросклероза – стагнационного периода европейской интеграции, тянувшегося с середины 1960-х годов. Начало этому процессу было положено в 1985 году, когда объединения европейских предпринимателей выступили с согласованной инициативой в пользу дельнейшего углубления экономической интеграции стран Общего рынка. Данная инициатива была подхвачена сильным лидерством Комиссии Европейских сообществ во главе с Жаком Делором и получила развитие в виде Единого европейского акта 1986 года.
   Политические элиты стран – членов ЕС приветствовали этот процесс, хотя и с определенной долей сдержанности, и вскоре инициировали подготовку новой политико-правовой базы единой Европы, которая могла бы защитить их права в условиях усиления региональной глобализации. Основные дебаты шли вокруг проблемы повышения экономической конкурентоспособности Европы, которое виделось возможным только через завершение процесса формирования Общего рынка, и невозможности реального сокращения суверенных прав стран-членов – основных игроков и бенефициаров проекта.
   В рамках Маастрихтского договора и на закрепленных в нем правовых и политических принципах Европейский союз приступил к выстраиванию системы внешних связей с государствами своего окружения, часть из которых взяла курс на вступление в ЕС. К числу важнейших, в случае с отношениями ЕС – Россия, элементов договора можно отнести следующие. Во-первых, Маастрихтский договор хоть и учредил политическое объединение под названием Европейский союз, но сохранил полную национальную компетенцию стран-членов в сфере внешней политики, политики обороны и безопасности.
   Во-вторых, расширение возможностей для участия институтов ЕС (Европейской комиссии) в формировании политико-правовой базы отношений сообщества с внешними партнерами, хотя и в рамках процедур статьи 133. В ходе последовавших переговоров ЕС – Россия комиссар ЕС по торговле Леон Бриттан самостоятельно представлял ЕС, тогда как в ходе более ранних переговоров ЕЭС – СССР представители стран-членов присутствовали на них.
   В-третьих, возможность подготовки с внешними партнерами объединяющейся Европы соглашений так называемого смешанного типа, в рамках которого стороной ЕС выступают как страны-члены по отдельности, так и сообщество в целом.
   Со своей стороны, Российская Федерация стала правопреемником СССР, унаследовав не только его внешнеполитические ресурсы в виде ядерного оружия и кресла в Совете Безопасности ООН, но и связанные с этим обязательства. В таких обстоятельствах, усугублявшихся значительной степенью внутренней неопределенности и стремительным переходом России к рыночной модели экономического развития, Москвой была сделана попытка интеграции в Запад при одновременном сохранении основных атрибутов и возможностей самостоятельного существования. Российская дипломатия хотела стать частью «лагеря победителей», но в силу многочисленных внутренних и внешних ограничителей не могла принять самые жесткие требования членства в возглавляемом США клубе.
   Однако уже через несколько лет внешняя политика России столкнулась с нежеланием Запада видеть в своих рядах страну, которая еще не прошла путь от империи до европейского национального государства, да и в целом качество суверенности которой оставляло немало вопросов. В России, осознав реальные трудности диалога с США, в развитии отношений с Европейским союзом многие видели возможность «мягкой» интеграции, избавляющей Москву от жесткого американского диктата.
   В практическом плане Россией начала 1990-х годов был взят курс на полноценное включение в систему международных формальных и неформальных группировок, лидирующую роль в которых играли страны Европы и Северной Америки. Примкнув к «лагерю победителей», российское руководство рассчитывало компенсировать за счет внешних источников нехватку собственных внутренних возможностей для достойного современной державы уровня и качества распределения общественных благ.
   Вступление в институты Запада на равных помогло бы России не только избавиться от унизительного положения страны, которая потерпела поражение в холодной войне и должна теперь пройти длительный путь оздоровления, но и подстраховать собственную политику реформ, придав ей дополнительную международную легитимность. Заметим, что в свое время этим способом достаточно эффективно воспользовались Италия и отчасти Германия, вступление которых в НАТО и затем в ЕС качественным образом повлияло на их международный статус.
   В последовавший период декабря 1991 – ноября 1993 года вступил в силу Маастрихтский договор, а в России произошел окончательный отказ от системы Советов и утвердилась существующая сейчас модель президентской республики, которую юридически закрепила действующая Конституция РФ декабря 1993 года. Именно в этих исторических условиях происходила подготовка Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, ставшего на многие годы политико-правовой основой двусторонних отношений.


   Формальное вступление России в такие объединения, как НАТО и Европейский союз, выглядело изначально маловероятным. Также трудноосуществимой в среднесрочной перспективе представлялась задача вступления в Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ), преобразованное затем во Всемирную торговую организацию (ВТО). В качестве паллиативных шагов было решено добиваться членства РФ в «Большой семерке» и подготовки такого торгово-экономического соглашения с Европейскими сообществами, которое смогло бы открыть для России возможности ГАТТ до формального присоединения к соглашению.
   Прежнее Соглашение о торговле и сотрудничестве, подписанное между СССР и Европейскими сообществами 18 декабря 1989 года в Брюсселе, уже не могло, на взгляд обеих сторон, отвечать требованиям времени. В нем полностью отсутствовали вопросы политических отношений и сотрудничества, которые рассматривались в Москве как необходимый аргумент воссоединения России и наиболее передовой части международного сообщества.
   Самым важным вопросом, который определял задачи российских переговорщиков, была необходимость обеспечения доступа товаров и услуг из РФ на Общий рынок ЕС при отсутствии у страны статуса рыночной экономики и неясных перспективах присоединения к ГАТТ, предшественнице ВТО. Академик РАН, бывший заместитель министра иностранных дел России, а в 1992–1993 годах один из ведущих российских переговорщиков с ЕС Иван Иванов вспоминает:

   «Мы стремились запихнуть в новое соглашение столько норм ГАТТ, сколько было возможно, а они (Европейский союз. – Т. Б.) этому сопротивлялись». [20 - Интервью автора с Иваном Ивановым, сентябрь 2007 года.]

   Вопрос о формальном участии России в европейском интеграционном проекте на переговорах не стоял. Вместе с тем в этом соглашении была оставлена лазейка для более продвинутых форм сотрудничества вплоть до создания зоны свободной торговли. При этом главным политическим ограничителем являлось отсутствие даже теоретической возможности постановки вопроса о вступлении России в Европейский союз. Других институционализированных форматов отношений не существовало. В этой связи Соглашение о торговле и сотрудничестве не могло определять общую стратегическую цель сотрудничества и сближения.
   Также в ходе работы над этим документом выяснилось не только то, что у разных стран ЕС есть собственные взгляды на перспективы отношений с Россией, но и то, что представители государств-членов весьма бдительно контролируют действия переговорщиков из Европейской комиссии и, по выражению Ивана Иванова, «просто физически сидят у них за спиной». С российской стороны, наоборот, в ходе работы над этим соглашением проявились некоторые недостатки, присущие неустоявшейся государственной структуре, когда отдельные чиновники действуют в обход переговорной делегации и реализуют собственную повестку дня.
   Переговоры носили настолько напряженный характер, что их завершающий этап, по рассказам участников, ознаменовался даже несколько забавным эпизодом. В ходе визита в Москву тогдашнего комиссара ЕС по внешним связям Леона Бриттана он был принят первым Президентом РФ Борисом Ельциным. В ходе встречи сторонам удалось прийти к принципиальному согласию закончить работу над документом к июньскому саммиту Россия – ЕС, который должен был проходить на греческом острове Корфу. По завершении же встречи глава Российского государства в свойственной ему грубовато-доброжелательной манере и подразумевая то, что все спорные вопросы уже урегулированы, пожелал европейскому чиновнику больше никогда не встречаться.
   Сам документ «Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны» был подписан Президентом РФ Борисом Ельциным и высокопоставленными представителями Европейского союза – премьер-министром Греции и главой Европейской комиссии – 24 июня 1994 года на греческом острове Корфу. Взаимные обязательства сторон изложены в 112 статьях, десяти приложениях, двух протоколах и ряде совместных деклараций, входивших в исходное соглашение. Сфера действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) чрезвычайно широка и охватывает почти все аспекты торговых, коммерческих и экономических отношений между ЕС и Россией, документ устанавливает политические связи вплоть до самых высоких уровней.
   Процесс ратификации СПС был осложнен рядом обстоятельств и даже временно приостановлен ЕС из-за военных действий в Чечне. Несмотря на полное право России как суверенного государства вести вооруженную борьбу с мятежниками на своей собственной территории, страны ЕС единодушно выступили с ее осуждением. Так вокруг чеченских событий проявилось важнейшее противоречие российско-европейских отношений, изжить которое полностью не смог даже рост значения государственного суверенитета в самом ЕС, – претензии Европы на роль наивысшего морального авторитета в рамках международной системы. Как отмечает в одной из своих работ Ольга Буторина:

   «Необходимость укрепить чувство безопасности и сформировать позитивную европейскую идентичность заставила Евросоюз обратить особое внимание на ценности. В 1993-м были впервые оглашены знаменитые Копенгагенские критерии, которые адресовались кандидатам на вступление. Так возник набор характеристик, позволяющих выделить страны – члены Европейского союза из огромного числа других государств мира. Среди этих характеристик демократия, правовое государство, соблюдение прав человека и меньшинств, рыночная экономика». [21 - Буторина О. Интеграция в стиле фанк // Россия в глобальной политике. – 2007. – № 5.]

   С началом мирных переговоров в Чеченской республике (август 1996 года) процесс ратификации возобновился: в октябре – ноябре 1996 года СПС было ратифицировано Государственной Думой и Советом Федерации, в октябре 1997 года завершена его ратификация государствами – членами ЕС. 1 декабря 1997 года соглашение вступило в силу.
   Вплоть до этого момента отношения сторон регламентировались Временным соглашением о торговле, которое было подписано в июле 1995 года. Это соглашение предоставляло торговле между ЕС и Россией режим, основанный на правилах ВТО, и таким образом снимало многие ранее наложенные ограничения на экспорт в ЕС, обеспечивало лучшую защиту прав интеллектуальной собственности, а также устраняло различия в импортных пошлинах.
   После завершения весьма длительного периода ратификации (1994–1997) СПС оказалось перед двумя вызовами:
   › формирование за период ратификации других форматов и правовых рамок сотрудничества и сближения России и ЕС в отдельных областях. Возникновение диалогов и подготовка отдельных соглашений по секторам, особенно соглашений по стали и текстилю;
   › отсутствие реального наполнения у политической части этого соглашения в результате возрастающего числа так называемых ценностных расхождений между Россией и Европейским союзом.
   Подводя итог, можно сказать, что СПС стало уникальным по своему формату и содержанию и сочетает в себе регулирование двусторонней торговли, экономического и правового сближения, а также продвинутых форм политического диалога. В этом смысле СПС стало примером для ряда других внешнеполитических актов ЕС, устанавливающих политико-правовой формат его отношений с большинством государств бывшего СССР.
   Спору нет, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве 1994 года можно было бы считать первой и единственной пока попыткой создать политико-правовую базу для возможного формального присоединения России к процессу европейской интеграции. Интеграционная модель сотрудничества, пусть и крайне небрежно намеченная в этом соглашении, потенциально открывала для партнеров возможность движения по дороге подготовки России к полноправному членству в ЕС. Статья 55 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве гласит:


скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24

Поделиться ссылкой на выделенное