Тимофей Бордачёв.

Новый стратегический союз. Россия и Европа перед вызовами XXI века: возможности «большой сделки»

(страница 3 из 24)

скачать книгу бесплатно

   Внешние связи Европейского союза и отношения между европейским интеграционным объединением и другими участниками международной системы не могут анализироваться в отрыве от изучения и углубленного понимания внутренних механизмов интеграционного процесса, результатом которых на выходе становится та или иная форма действий Евросоюза в отношении своих партнеров. Этот процесс имеет исключительно динамический характер и характеризуется борьбой между национальным суверенитетом стран-членов и логикой интеграционного взаимодействия, которое изначально направлено на усиление индивидуальных возможностей стран. Как отмечает в этой связи Юбер Ведрин:

   «То, к чему стремилась Европа, Жак Делор называл федерацией государств-наций. Франция при этом остается Францией, Германия – Германией, Польша – Польшей и т. д., но одновременно они образуют союз, который позволит осуществлять общую политику по многим направлениям». [12 - Ведрин Ю. Отказ от государств-наций – иллюзия: Интервью // Россия в глобальной политике. – 2007. – № 6.]

   Однако на практике осуществление такой политики сопровождается делегированием определенного количества задач некоему уполномоченному органу. Упрощение инструментов достижения цели делает совершенно логичным создание общего для всех стран-членов исполнительного органа, в качестве которого в рамках ЕС выступает пресловутый Брюссель.


   Именно в этой связи миф об отказе от части национального суверенитета как условии и обязательном следствии формального присоединения к интеграционной группировке стран Старого Света является одним из наиболее устоявшихся в политической и околонаучной дискуссии. Популярность данного заблуждения связана в первую очередь с легкостью его использования в качестве клише, универсально действующего по обе стороны границ Европейского союза. Для сотрудников Европейской комиссии якобы происходящий отказ стран ЕС от суверенитета или его делегирование в Брюссель служит подтверждением своих, нередко отсутствующих, переговорных полномочий. Представители стран-членов в свою очередь часто ссылаются на мнимую потерю суверенных прав («Брюссель решил») с целью доказать свою непричастность к непопулярным мерам перед европейскими избирателями. Также он может служить оправданием неготовности той или иной европейской столицы помочь «стратегическому партнеру» в особо деликатных вопросах. Для некоторых внешних партнеров Евросоюза пугало якобы всесильной евробюрократии, регулирующей диаметр огурцов и процентное содержание цинка в гвоздях, становится отговоркой от обсуждения сущностных вопросов взаимоотношений.
   В реальности, однако, все гораздо более сложно. Как подтверждает анализ современной европейской политики, страны – члены Европейского союза сохраняют суверенные права по всем без исключения важнейшим вопросам политической и экономической жизни. Охрана границ, национальная оборона, внешние энергетические связи, юстиция и внутренние дела, миграционная политика, вопросы образования – все эти сферы остаются и теперь, спустя более чем полвека после подписания Римского договора, в исключительной компетенции национальных властей.
   В сфере экономики такие важнейшие вопросы, как социальная политика и регулирование трудовых отношений (весь социальный блок), также находятся в стопроцентной компетенции национальных властей, что, собственно, является главным препятствием для остро необходимых, по мнению многих наблюдателей и политиков, реформ европейского социального государства.
Именно из-за отсутствия их, в свою очередь, провалилась так называемая Лиссабонская стратегия – план превращения ЕС к 2010 году в самую динамичную экономику мира.
   Даже в таких максимально «европеизированных» сферах, как внешняя торговля, пресловутый Брюссель шагу не может ступить без согласия стран-членов, которые хоть и клянутся, что полностью передали права по регулированию внешнеторговых отношений на уровень ЕС, но сохраняют все возможности блокировать невыгодные для них действия евробюрократии. Согласно статье 133 Договора о Европейском сообществе, [13 - Договор о Европейском сообществе: консолидированная версия. См.: Official Journal, C 325, 24 Dec. 2002.] переговорные полномочия Еврокомиссии по вопросам заключения внешнеторговых соглашений должны быть закреплены в мандате от Совета ЕС (страны-члены), подробно излагающем параметры будущего соглашения. Но даже после этого брюссельская бюрократия должна постоянно докладывать о ходе и содержании переговоров специальному межгосударственному комитету, назначенному странами – членами ЕС (так называемый Комитет ст. 133), и выполнять любые новые указания, сформулированные Советом ЕС. [14 - Наиболее ярким примером здесь может служить ситуация на переговорах в рамках так называемого Доха-раунда Всемирной торговой организации. Формально переговоры от имени ЕС ведет исключительно Европейская комиссия в лице комиссара по торговле Питера Манделсона. Однако результат этих переговоров и переговорные полномочия Европейской комиссии остаются на усмотрение стран-членов, о чем недвусмысленно заявил президент Франции весной 2005 года.]
   Как отмечает бывший директор Института европейских исследований в Брюсселе, а ныне министр энергетики Бельгии Поль Магнетт:

   «Из четырех главных компетенций современного государства – защита границ, источник национальной идентичности, определение политического устройства общества и регулирование рынка – только последняя затрагивается условно наднациональным регулированием из Брюсселя». [15 - Magnette P. What is the European Union. Palgrave Macmillan, 2003.]

   Но и в этом случае определение правил экономической деятельности оказывается при ближайшем рассмотрении не воплощением некой общеевропейской рациональности, а результатом длительного и мучительного согласования национальных позиций, лобби и политических конъюнктур. При этом только три сферы деятельности наднациональных органов ЕС – сельскохозяйственная политика, выравнивание социально-экономического развития регионов и поддержка исследований – имеют перераспределительную составляющую, которая, впрочем, не превышает 3 % валового внутреннего продукта стран-реципиентов.
   Более того, полноценное членство в Евросоюзе оставалось до последнего времени наиболее прочной гарантией сохранения роли европейских государств на международной арене и увеличения возможностей отдельных стран за счет веса всей группировки. Подписавшие Римский договор в 1957 году государства «шестерки» вышли из Второй мировой войны разгромленными. Степень их международного влияния сократилась в разы, а окончательно самостоятельную роль таких государств, как Великобритания и Франция, «добила» суэцкая авантюра 1956 года. Тогда бывшие великие колониальные империи, решившие силовым путем предотвратить захват новым правительством Египта Суэцкого канала, не поддержали даже их союзники в США.
   К концу 1950-х годов три страны – основательницы ЕС (Франция, Бельгия и Нидерланды) либо уже лишились своих заморских владений, либо под возмущенные крики всего мира продолжали кровопролитную колониальную войну за остатки былого величия. В свою очередь их потерпевшие военное поражение партнеры – Германия и Италия – получили уникальную возможность реабилитации и через институты и политику Общего рынка влияние на международной арене, несоразмерное их тогдашним возможностям.
   По сути, народы Западной Европы, инициировавшие в 1957 году интеграционный проект, никогда даже серьезно не рассматривали вопрос об отказе от части своего государственного суверенитета. Юбер Ведрин отмечает:

   «Сами по себе подобного рода воззрения вполне привлекательны, но ведь жители европейских стран вовсе не хотели воплощения их в жизнь… Кстати, эта идея никогда не появлялась ни в каких официальных европейских документах – ни в Римских договорах, ни в последующих, поскольку их разработчики были очень осторожны в данном вопросе». [16 - Ведрин Ю. Отказ от государств-наций – иллюзия: Интервью // Россия в глобальной политике. – 2007. – № 6.]

   Именно поэтому базовая теория европейской интеграции оперирует исключительно понятием объединения и сотрудничества суверенитетов, направленного не на замену одного другим, а на умножение сил и возможностей каждого из участников. Также участие в интеграционном проекте дает возможность влияния на экономические и финансовые процессы, которые происходят поверх государственных границ.
   Помимо получения прямых материальных выгод, практическая деятельность национальных бюрократий в рамках такого сотрудничества стимулирует процесс политического взросления и совершенствования национальных инструментов внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности. Сложные и запутанные для внешнего наблюдателя механизмы согласования интересов внутри ЕС развивают у всех участников виртуозное мастерство в деле защиты своих интересов.
   По степени напряженности дебатов и закрученности интриг Европейский союз оставляет далеко позади национальные политические системы и все прочие международные организации в мире. При этом каждый из участников следует не только и не столько сложившейся общеевропейской практике продвижения интересов, но и национальной специфике ведения дел.
   Согласно уже приводившимся в этой работе данным Евро-барометра – исследования общественного мнения в странах ЕС, проводимого на регулярной основе социологической службой Еврокомиссии, – при том что только 7 % опрошенных заявили, что являются в первую очередь европейцами, а уже затем гражданами своих стран, 53 % считают, что членство страны в ЕС для них однозначно выгодно.
   Такое соотношение голосов является, пожалуй, наиболее подходящей иллюстрацией сути интеграционного проекта – объединения ресурсов ради увеличения индивидуальной конкурентоспособности каждого из участников. В рамках европейской интеграции национальные государства остаются единственными источниками легитимности и обладателями суверенных прав. Они же являются и основными выгодополучателями общеевропейского проекта. Однако используют эти свои права они принципиально новым образом, качественно отличающимся от практики, существующей в других частях света.


   Наиболее успешный за всю историю европейской интеграции председатель Европейской комиссии – главного исполнительного органа ЕС – Жак Делор однажды определил Европейский союз как «неопознанный политический объект». Действительно, любые попытки четко классифицировать институциональное выражение интеграционного процесса как протофедерацию, межгосударственное объединение или международный режим весьма относительны и уязвимы для критики.
   С практической точки зрения такая «неопознанность» и невозможность идентификации ЕС в системе координат науки о международных отношениях является, в принципе, скорее преимуществом, чем недостатком. Не случайно приобрело такую популярность сравнение ЕС со слоном, отсылающее нас к старинной индийской притче о трех слепых мудрецах, попробовавших описать это животное на основе оценки отдельных частей тела. В результате один из мудрецов заключил, что слон огромный, как колонна, другой – что тонкий, как змея, а третий – что слон плоский, как опахало. Все были не правы. Надо при этом отметить, что, согласно источнику, обязательное условие успешного исполнения роли слона – слепота окружающих. Возможно, именно поэтому сами творцы европейской интеграции никогда особенно не приветствовали попытки дать ее максимально общую характеристику с точки зрения теории международных отношений.
   «Мне некому позвонить, для того чтобы поговорить с Европой», – жаловался в свое время государственный секретарь США Генри Киссинджер. С октября 1999 года в Европейском союзе существует должность Генерального секретаря Совета ЕС и Высокого представителя по вопросам внешней политики и политики безопасности, которую занимает один из наиболее искушенных дипломатов современности, бывший генеральный секретарь НАТО Хавьер Солана. Вряд ли, однако, появление «мистера Европа» привнесло в содержательную часть трансатлантического диалога существенные изменения, что совсем даже и не плохо, поскольку оставляет партнера видеть только часть интеграционного «слона» и на основе таких содержательных наблюдений сравнивать его, например, с Венерой.
   Современная система согласования интересов стран-членов и основанный на ней механизм принятия решений были закреплены в Договоре о Европейском союзе, подписанном главами государств и правительств ЕС-12 в феврале 1992 года в голландском Маастрихте. Этот акт стал итогом процесса ускорения европейского сотрудничества, который был инициирован в начале 1980-х годов представителями бизнеса стран ЕС и фактически возглавлен Европейской комиссией Жака Делора. При всех прочих (провозглашение создания Европейского союза, учреждение сугубо межгосударственных общей внешней политики и политики безопасности и политики в сфере юстиции и внутренних дел) Маастрихтский договор привнес во внутреннее устройство ЕС важнейший новый элемент – правило субсидиарности, позволяющее достаточно безболезненно решать вопрос о защите суверенных прав стран-членов применительно к каждому конкретному случаю. Согласно статье 3б договора:

   «В областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с правилом субсидиарности, если и поскольку цели действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом». [17 - Договор о Европейском сообществе: консолидированная версия. См.: Official Journal, C 325, 24 Dec. 2002.]

   Не уходя глубоко в область толкования международного права, важно, однако, отметить, что данный принцип однозначно определяет национальные полномочия (суверенные права) как правило, а полномочия сообщества – как исключение. Интересно обратить внимание на то, что идея субсидиарности пришла Жаку Делору во время чтения одной из энциклик папы Пия XI:

   «Должен оставаться непоколебимым следующий принцип социальной мудрости: как не дозволено, с целью передачи обществу, отнимать у отдельных лиц то, что последние могут выполнить собственными силами и мерами, так нельзя и передавать более значительному сообществу то, что может быть сделано меньшими и более слабыми людскими сообществами. Нарушение этого правила послужило бы во вред обществу и было бы вопиющим препятствием для правильного порядка, потому что оправданной целью всякого вмешательства в общественные дела является подкрепляющая помощь членам социального организма, а не разрушение и поглощение». [18 - Pius XI Quadraqe-simo Anno. 1931 encyclica // Anderson R. Between Two Wars: The Story of Pope Pius. 1978.]

   Однако и в областях своих исключительных компетенций – правила конкурентной политики, денежная политика, внешняя торговля и сохранение биологических ресурсов моря – общеевропейская администрация в Брюсселе также не вольна самостоятельно принимать законодательные акты, обязательные к исполнению всеми странами – членами ЕС. Все решения в данных областях, пусть даже квалифицированным большинством, а не единогласно, принимаются Советом (министров) ЕС, т. е. опять-таки представителями стран-членов, после длительной процедуры согласования своих позиций. По существу, известная цифра: 80 % законов, регулирующих экономическую деятельность в странах ЕС, имеют на себе штамп «сделано в Брюсселе», но это означает лишь то, что решение по ним было принято правительствами стран Евросоюза за общеевропейским столом переговоров. Именно поэтому при ближайшем рассмотрении устрашающая рядового наблюдателя бюрократическая машина ЕС становится во многом ширмой и инструментом осуществления национальных стратегий развития.
   Такая минималистская архитектура интеграционного строения, расположение в нем комнат и нормы взаимоотношений жильцов были спроектированы задолго до 1991 года. При этом изначальный импульс, которым воспользовались политики стран «шестерки», был сугубо федералистским. 50 лет назад многие разделяли точку зрения Альтеро Спинелли, одного из наиболее уважаемых моральных авторитетов среди отцов-основателей европейской интеграции, считавшего, что Вторая мировая война стала свидетельством потери национальными европейскими государствами права на суверенитет.
   Несмотря на очевидную правоту тезиса о доказанной событиями 1939–1945 годов неспособности государств гарантировать экономическую и политическую безопасность граждан, идея построения в Старом Свете нового «супергосударства» не встретила отклика у населения и политических элит. Даже ослабленные до предела войной и получающие прямую финансовую помощь в рамках плана Маршалла политические элиты будущих стран сообщества не были готовы отказаться от монополии на управление своими странами.
   В отличие от романтиков-федералистов, хитроумный Жан Монне, ставший подлинным отцом интеграционного проекта, прекрасно понимал бесперспективность попыток лишить европейские государства даже незначительной части суверенных прав. И поэтому им была создана уникальная система, позволяющая сохранить все без исключения полномочия в руках стран, предложив при этом такой механизм, который давал им возможность извлекать дополнительные выгоды. Многочисленные преимущества, которые получили страны от упорядоченной, шаг за шагом, координации своих экономических политик и делегирования Брюсселю наиболее неприятных с точки зрения популярности у избирателей задач, должны были играть роль своего рода анестезии, под воздействием которой потеря возможности национальных правительств проводить разрушительную для себя и соседей политику происходила бы не просто безболезненно, но даже приятно.
   Дополнительная выгода каждому от сложения потенциалов участников интеграционного проекта, заложенная 50 лет назад в фундамент общеевропейского предприятия Жаном Монне, и твердые гарантии главенствующей роли именно национальных органов власти, сформулированные в конце 1980-х годов Жаком Делором, стали главными несущими конструкциями единой Европы. Подорвать их устойчивость смогли только события, последовавшие за изменениями глобального масштаба – исчезновением с политической карты мира СССР и возглавляемой им социалистической системы.


   На определенном этапе, который нам посчастливилось наблюдать сейчас, механизм сдерживания национальных элит от деструктивной в масштабах всей группировки политики перестал срабатывать. Некоторые действия стран-членов на внешнеэкономическом поле, особенно в сфере энергетики, воспринимаются другими государствами ЕС как почти откровенно враждебные. После беспрецедентного расширения ЕС в период 1995–2007 годов общие институты Европейского союза и существующий там механизм согласования национальных интересов стран-участниц столкнулись с проблемой потери эффективности при более чем в два раза (с 12 до 27) возросшем количестве участников игры.
   Расширение, однако, стало не единственной причиной кризиса. Не менее важным его основанием оказался резкий взлет требований к интеграционному образованию со стороны его участников, произошедший в середине 1990-х годов. Успешная реализация проекта «Общий рынок», начатого 20 лет назад, сделала экономику Европы одной из наиболее процветающих в мире. По данным 2005 года, самого провального по темпам роста в Европе, на ЕС-15 приходилось до 50 % всех прямых иностранных инвестиций в мире. Из 20 крупнейших нефинансовых компаний мира 13 были в 2003 году европейскими, а ВВП на душу населения вырос за период 2000–2005 годов на 20 %, что только на 1 % ниже, чем в США.
   Достигнув таким образом всех результатов, возможных при существующей институциональной модели сотрудничества, страны – члены ЕС начали требовать от интеграционной группировки большего, чем она физически способна им дать. В марте 2000 года лидеры стран ЕС-15 приняли так называемую Лиссабонскую стратегию. В этом документе они провозгласили целью 2010 года становление Европы (т. е. себя самих) как наиболее конкурентоспособной экономики мира и достижение полной занятости. Обойденным, однако, остался вопрос о том, достаточно ли созданной в середине 1950-х годов формы сотрудничества для успеха перед лицом все более суровых вызовов глобального соревнования. Особенно если учитывать, что за каждым кустом неспособности стран ЕС конкурировать с США, Китаем или другими растущими игроками скрывается волк европейского, а затем и наиболее опасного – национального протекционизма.
   В сфере международных отношений отдельные государства ЕС уже не могли удовлетвориться твердыми гарантиями статуса держав среднего уровня, вес которых в мире обеспечен в значительной степени их общеевропейским административным ресурсом. В начале нового столетия от единой Европы потребовали стать сверхдержавой, способной на равных конкурировать с США, одновременно обеспечивая отдельным странам-членам (Франция, Германия) статус почти сверхдержав. При этом европейские лидеры не приняли во внимание тот факт, что, прежде чем превратиться в сверхдержаву глобального порядка, Европа должна была вначале стать державой в традиционном смысле этого слова, т. е. единым государством – с общей армией, полицией и правительством.
   Именно поэтому одним из серьезных толчков к сползанию Евросоюза в нынешнее сумбурное состояние стал провал попыток ведущей европейской державы мобилизовать партнеров по ЕС на борьбу против планов США в отношении Ирака зимой 2002–2003 годов. Отчаявшись найти применение любовно выстроенному под себя механизму общей (европейской) внешней политики и политики безопасности, Париж был вынужден серьезно сблизиться с Россией – внешней по отношению к ЕС силой. Нанеся тем самым ощутимый удар как по и без того неважным отношениям с большинством стран-новичков, так и по собственной уверенности в функциональном значении единой Европы.
   Не менее заметным стал системный сбой Европейского союза как инструмента в руках элит стран-членов в случае с Польшей и странами Балтии. Их национальный интерес, ради продвижения коего, помимо дотаций из общеевропейского бюджета, они и вступали в ЕС, состоит во многом в противостоянии России. Не случайно президент Эстонии Томас Хендрик Ильвес в одном из своих эссе недвусмысленно указывает на то, что причина непонимания между западом и востоком Европейского союза – вовсе не пресловутый трансатлантический раскол. Дело, по мнению эстонского политика, в отказе большинства стран ЕС-15 включить жесткость по отношению к России в общеевропейскую повестку дня, что подрывает смысл участия ряда новичков во внешнеполитическом измерении интеграционного проекта. В свою очередь уступка европейских грандов по российскому вопросу, как намекает Ильвес, немедленно перевесила бы для поляков и прибалтов великое чувство благодарности США за поддержку в годы советской оккупации.
   Одновременно с провозглашением все более амбициозных задач на мировой экономической и политической арене европейское интеграционное объединение приобрело совершенно новый образ в глазах общественного мнения и существенной части элит как в Европе, так и за рубежом. В результате десятилетнего применения к странам-кандидатам из числа постсоветских государств политики кнута и пряника, основанной на строгом контроле за исполнением так называемых копенгагенских критериев членства и материальном поощрении наиболее успешных, ЕС стал неким странным сочетанием элитарного клуба и кассы товарищеской взаимопомощи.
   Элитарность объяснялась строгими правилами приема и наглядно иллюстрировалась длинной очередью желающих проникнуть за заветную дверь. Размеры же очереди, признают многие, напрямую связаны с репутацией ЕС как некоего донора, выделяющего обладателям членских билетов регулярную и немалую материальную помощь. Главной заботой тех, кто отвечает за выдачу входных талонов – Европейской комиссии, – стал контроль кандидатов, внешний вид и поведение которых должно было по меньшей мере оставлять надежду, что выданные средства не будут банально похищены, а пойдут на приобретение соответствующего элитарности клуба облика. В результате сама Еврокомиссия перестала быть политическим органом, координирующим сотрудничество стран-членов и технически обеспечивающим реализацию их интересов. Вместо этого Европейская комиссия превратилась в подобие главного бухгалтера на большом государственном предприятии – технического сотрудника, сильно переоценивающего собственную значимость и рвущегося решать политические вопросы с позиции контроля за расстановкой запятых.


скачать книгу бесплатно

страницы: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24

Поделиться ссылкой на выделенное