Василий Ключевский.

Русская история. Полный курс лекций

(страница 117 из 163)

скачать книгу бесплатно

РЕФОРМА 1699 г. Контрольная палата, ставшая канцелярией Боярской думы, и эта Дума, превратившаяся в тесную и очень мало боярскую распорядительную и исполнительную конзилию и даже «канцилию» министров по делам военного хозяйства, служили выразительными показателями направления, в каком пойдет административная реформа: ее двигателями, очевидно, станут регулярная армия и флот, а целью движения – военное казначейство. Первым шагом в этом направлении была попытка воспользоваться местным самоуправлением как фискальным средством. В XVII в. по просьбе местных обществ обязанности слишком притеснительных воевод иногда переносились на выборных из местного дворянства губных старост. По свидетельству Татищева, так как уездные воеводы «смело грабили», при царе Федоре явилась мысль предоставить выбор их дворянству в благодушном чаянии, что доверие и надзор земляков-избирателей обуздают грабительскую смелость местных блюстителей порядка. На деле ограничились тем, что сбор стрелецкой подати и косвенных налогов в интересе сохранности от воеводского хищничества был передан «мимо воевод» выборным старостам и головам под ответственностью избирателей. Указами 30 января 1699 г. ступили еще шаг вперед: торгово-промышленным людям столицы ввиду терпимых ими убытков от воевод и приказных людей предоставлено было выбирать из своей среды погодно бурмистров, «добрых и правдивых людей, по скольку человек захотят», которые ведали бы их не только в казенных сборах, но также в судных гражданских и торговых делах; остальным городам, как и обществам черносошных и дворцовых крестьян, сказан был указ ради многих им воеводских обид и взяток воеводам их не ведать, а «буде они похотят», ведаться им в судных делах и казенных сборах своими выборными мирскими людьми в земских избах – только платить им вдвое против прежнего оклада. Значит, воевода ставился тяглому обществу в одну цену с государством. Указ теперь предлагал областным тяглым обществам удвоением податного оклада откупиться от этих вторых государей, как особым государственным оброком откупались от кормленщиков при введении земских учреждений царя Ивана (лекция XXXIX). В полтора века правительство не сделало ни шага вперед в административной изобретательности. Но дар, предложенный с таким условием, показался плательщикам слишком дорог, и из 70 городов только 11 приняли его с этим условием; остальные отвечали, что платить вдвойне не в состоянии, а выбрать в бурмистры им некого; некоторые даже выразили довольство своими «правдивыми» воеводами и приказными людьми. Тогда правительство сделало реформу обязательной, отказавшись от двойного оклада. Городовое самоуправление, очевидно, было нужнее самому правительству, чем городам, и оно прямо высказывало эту нужду в указах; воеводы своими «прихотями и ненадобными поборами» причиняли в казенных доходах большие недоборы и запускали многую недоимку, а от безмездных и ответственных бурмистров казна могла ждать больших прибылей. В реформе 1699 г. видим один из многих симптомов недуга, которым страдает русское управление на протяжении столетий.

Это – борьба правительства, точнее, государства, насколько оно понималось известным правительством, со своими собственными органами, лучше которых, однако, ему приискать не удавалось. Так, воеводы, потеряв судебную и административную власть над торгово-промышленным городским и свободным сельским населением, остались управителями только служилых людей и их крестьян и совсем исчезли на поморском Севере, где этих классов не было.

ВОЕВОДСКИЕ ТОВАРИЩИ. Но и там, где воеводы уцелели, правительство находило нужным связать им емкие руки их же братией. Указом 10 марта 1702 г. упразднялись губные старосты, выборные уездные блюстители безопасности из местного дворянства. Но правительство не хотело оставлять дворянские общества безучастными в местном управлении: тот же указ предписывал «ведать всякие дела с воеводы дворянам, тех городов помещикам и вотчинникам, добрым и знатным людям, по выборам тех же городов помещиков и вотчинников», от 2 до 4 человек на уезд. Даровав выборное коллегиальное управление посадскому торгово-промышленному населению, логически последовательно было распространить этот порядок и на уездный землевладельческий класс, сословными правителями которого остались воеводы в силу указов 1699 г. Но здесь административная логика шла об руку с полным непониманием или невниманием к положению дел. Уездные дворянские общества старой московской формации, основанные на территориальном составе частей дворянского ополчения, распадались с образованием регулярной армии. Вся дворянская наличность, годная к службе, извлекалась из уездных захолустьев в новые постоянные полки, действовавшие на далеких окраинах; на местах оставались отставные за негодностью к службе и нетчики, укрывавшиеся от службы. Мысль построить местное дворянское самоуправление на инвалидах и «лежебоках», подлежавших за неявку на службу лишению прав состояния, сама по себе не обещала удачного осуществления. Архивные документы о воеводских товарищах, приведенные в известность г. Богословским, изображают практику этого учреждения, вполне отвечавшую степени его законодательной обдуманности. Местные дворянские общества, т. е. их застрявшие по усадьбам остатки, отнеслись довольно безучастно к предоставленному им праву и далеко не везде выбрали воеводских товарищей; пришлось заменить выбор назначением из столичного приказа или даже по усмотрению воеводы, власть которого они должны были регулировать; пошли раздоры воевод с товарищами, и лет через 8 – 9 этот преобразовательный опыт, более курьезный, чем любопытный, незаметно упразднил сам себя собственной бесполезностью.

МОСКОВСКАЯ РАТУША И КУРБАТОВ. Гораздо серьезнее и удачнее была перемена в финансовом устройстве городского торгово-промышленного класса. В этом отношении городские тяглые общества объединялись только московскими приказами: косвенные сборы со времени устранения от них воевод города вносили в приказ Большой Казны, а прямую стрелецкую подать в Стрелецкий приказ. Но правительство хотело поставить высшее московское купечество во главе всех городов, сделать его своим центральным финансовым штабом, возлагая на него важные поручения по устройству и взиманию городских сборов. Так, в 1681 г. комиссии московских гостей поручено было установить оклады стрелецкой подати для всех городов по их платежным силам. Реформа 1699 г. облекла эти поручения в постоянное учреждение: одним указом 30 января того года городовые земские избы с их выборными «земскими» бурмистрами подчинены были по сборам московской Бурмистерской палате, или ратуше, в которой заседали выборные из крупного московского купечества бурмистры. Сюда поступали все собранные по городам суммы и высылались к отчету собиравшие их городовые бурмистры, таможенные и кабацкие, подчиненные земским. Как высшее центральное место по управлению торгово-промышленным классом, московская ратуша входила с докладами прямо к государю помимо приказов и стала чем-то вроде министерства городов и городских сборов. В ее ведение переданы были поступавшие прежде в 13 московских приказов сборы стрелецкие, таможенные, кабацкие и другие в окладной сумме свыше миллиона рублей, а с «прибором» сверх оклада доход ратуши уже в 1701 г. возрос до 1300 тысяч, что составляло больше трети, чуть не половину всего сметного дохода того года. Доходы ратуши шли на содержание войска. Деятельность ратуши особенно оживилась с назначением прибыльщика Курбатова инспектором ратушного правления, т. е. президентом совета бурмистров московской ратуши. Дворовый человек, заняв министерский пост, не принес на такую высоту рабьего духа, напротив, увидев себя в самом омуте повального взяточничества и казнокрадства, безмерно разросшегося за спиной вечно отсутствовавшего царя, поднял неугомонную войну за государев интерес, невзирая на лица. Что ни письмо к царю, то жалоба на злоупотребления или донос на великочиновных воров. Он доносил, что в Москве и городах чинится в сборах превеликое воровство, что и его ратушские подьячие – превеликие воры и выборные городские бурмистры не лучше их, в Ярославле украли 40 тысяч, а в Пскове 90; велено было разыскать про это Нарышкину, а тот взял с воров многие взятки и покрывал их. Курбатов в своих жалобах царю задирал сильных людей, даже само страшило, заплечного обер-мастера князя Ф. Ю. Ромодановского, выгораживая только покровителя своего князя Меншикова, набольшого казнокрада, и для искоренения зла даже просил себе у царя карательной диктатуры, разрешения приговаривать к смерти «производителей воровству». Он писал о сотнях тысяч, прибавленных им к доходам ратуши, о подъеме ее доходного бюджета до 1 1/2 миллиона. Несмотря на эти успехи, ратуша с трудом оплачивала военные расходы, и губернская реформа положила конец руководящей финансовой роли Курбатова и самой ратуше

ПОДГОТОВКА ГУБЕРНСКОЙ РЕФОРМЫ. Губернская реформа 1708 г. вызвана была направлением деятельности Петра, в свою очередь вынужденным внешними и внутренними событиями, прямо или косвенно связанными с войной. Прежние цари сидели в столице, изредка прогуливаясь на богомолье или в военный поход, и все управление носило характер строгой централизации. Местные средства в виде налогов, прямых или косвенных, через воевод стекались в столицу, рассыпаясь по разным московским приказам, и большая часть сборов здесь поглощалась, а меньшая доля растекалась по местам в виде жалованья провинциальным служилым людям и на другие местные нужды. Петр поколебал эту старую, устойчивую и даже застоявшуюся централизацию. Прежде всего он сам децентрализовался к окружности, бросив старую столицу, отбыл на окраины, и эти окраины загорались одна за другой либо от его пылкой деятельности, либо от бунтов, вызванных этой же деятельностью. Окончив военную операцию на той или другой границе, в каком-либо углу государства, Петр не оставлял его в покое, а поднимал на ноги новым тяжелым предприятием. После первого азовского похода он стал строить флот в Воронеже, и ряд городов Донского бассейна приписан был к учрежденному в Воронеже Приказу адмиралтейских дел. Сюда гнали тысячи работников и везли все местные податные сборы на корабельное дело, помимо московских приказов. То же было по завоевании Азова, когда другой ряд городов приписан был налогами и рабочими силами к постройке гавани у Таганрога. То же повторилось и на другой окраине по завоевании Ингрии, когда началась постройка Петербурга и основалась Олонецкая верфь для балтийского флота. В Астрахани поднялся в 1705 г. бунт против нововведений Петра: для усмирения и устроения края местные доходы переданы были из ведения центральных учреждений в распоряжение местных властей на местные нужды. Точно так же по заключении королем Августом Альтранштадтского мира в 1706 г., когда Петру стало грозить нашествие Карла XII из покорившейся ему Польши, для обороны западной границы образованы были в ущерб центральному управлению властные административные центры в Смоленске и Киеве. Так ходом дел вырабатывалась мысль, что местные средства вместо кружного пути через московские приказы, где они сильно таяли, выгоднее направлять в областные административные средоточия с надлежащим расширением компетенции местных правителей, которые даже украшаются новым титулом губернаторов, хотя их округа еще не зовутся губерниями. Практическая разработка этой общей мысли облегчалась как сделанными уже опытами, так и другими соображениями. В Москве действовал ряд областных приказов, в которых сосредоточивалось финансовое и частью военное управление обширными округами: таковы были приказы Казанский, Сибирский, Смоленский, Малороссийский. Оставалось только переместить начальника такого приказа в подведомственный округ, приблизив его к управляемому населению и тем облегчив ему руководство местным управлением. Потребность в таком перемещении вызывалась положением, какое создал себе Петр своей войной. Он хорошо понимал, что, руководя среди переездов дипломатическими сношениями и военными операциями на местах, он был не в состоянии следить за ходом внутренних дел, становился плохим правителем. Оправдывая учреждение губерний, Петр писал Курбатову: «Человеку трудно за очи все выразуметь и править». Изверившись в способности центральных приказов и самой ратуши удовлетворить военным нуждам, Петр хотел во главе крупных округов поставить полномочных наместников, которые прямо на местах могли бы изыскать необходимые для того средства. Слишком конкретный ум Петра располагал его более доверяться лицам, чем учреждениям. Отсюда – план разложить содержание армии по частям на такие округа, раздробив по ним и военный бюджет. Петр туго вникал в выгоды «единособранного правления», единства государственной кассы, о чем ему толковал Курбатов, и разделял господствовавший взгляд, что каждая статья расхода должна быть приурочена к специальному источнику дохода. После, объясняя смысл губернской реформы, он писал, что все расходы, военные и другие, он расположил по губерниям, «чтобы всякий знал, откуда определенное число получать мог». Этот план и положен был в основание губернского деления 1708 г.

ГУБЕРНСКОЕ ДЕЛЕНИЕ 1708 г. Реформа начата была обычным кратким и неясным указом Петра 18 декабря 1707 г. расписать города к Киеву, Смоленску и другим намеченным губернским центрам. В следующем году бояре в Ближней канцелярии после, многих перекроек распределили 341 город на 8 новых крупных округов: то были губернии Московская, Ингерманландская (потом названная С.-Петербургской), Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и Сибирская. Но уже в 1711 г. группа городов Азовской губернии, приписанная к корабельным делам в Воронеже, является со званием губернии Воронежской, так что губерний вышло 9, ровно столько, сколько намечено было местных разрядов при царе Федоре. Но этим численным сходством да еще, пожалуй, административной конструкцией, точнее, общей идеей крупного военно-административного округа и ограничилась связь губернского деления с прежним разрядным (лекция XLVIII). Территориальными своими очертаниями губернии не совпадали ни с этими разрядами, ни с округами московских областных приказов: в иной губернии совмещалось по нескольку таких округов, а иной округ разрывался между несколькими губерниями. Роспись руководилась расстоянием городов от губернских центров или путями сообщения: так, к Москве приписаны были города, радиусами тянувшиеся от столицы по 9 большим дорогам: новогородской, коломенской, каширской и другим. Не остались безучастны в этой административной перетасовке и личные расчеты заранее назначенных губернаторов, все людей влиятельных, как князь Меншиков, Т. Стрешнев, Ф. Апраксин. Распланировав губернии, предстояло разложить по ним содержание военных сил, высчитать сумму военного расхода и рассчитать, какую долю его может принять на себя каждая губерния: это было основной целью реформы. Над этим делом работали Ближняя канцелярия и назначенные губернаторы; оно обсуждалось на заседаниях Думы и губернаторских съездах и протянулось до 1712 г., когда нашли возможным пустить в ход новопостроенный административный механизм. Над реформой, давно подготовлявшейся, просуетились целых 4 года, и не без греха: главное контрольное учреждение, Ближняя канцелярия, расписывая полки по губерниям, по недостатку сведений пропустила 19 полков. Сам Петр после Полтавы думал не просто о разложении содержания, но по наступлении скорого мира и о расквартировании полков по губерниям: он мечтал о близком окончании войны, продлившейся еще 11 лет.

УПРАВЛЕНИЕ ГУБЕРНИЕЙ. Губернская реформа клала поверх местного управления довольно густой новый административный пласт. По штатам 1715 г. при губернаторе состояли вице-губернатор как его помощник или управитель части губернии, ландрихтер для дел судебных, обер-провиантмейстер и провиантмейстеры для сбора хлебных доходов и разные комиссары. Но и власть губернатора не была единоличная: попытка в лице воеводских товарищей привлечь дворянское общество к участию в местном управлении, не удавшаяся в уезде, теперь была повторена на более широком пространстве. Указ 24 апреля 1713 г. предписал быть при губернаторах «ландраторам» от 8 до 12 человек, смотря по величине губернии, и губернатору все дела решать с ними по большинству голосов; в этом «консилиуме» губернатор был «не яко властитель, но яко президент», только пользовавшийся двумя голосами. Ландраты, должность, заимствованная из Остзейского края по его завоевании, назначались Сенатом из двойного числа «кандидаторов», указанных губернатором. Но потом, вероятно заметив неловкость назначения советников губернатора по его же представлению, Петр передумал и 20 января 1714 г. предписал: «ландраторов выбирать в каждом городе или провинции всеми дворяны за их руками». Сенат оставил это предписание без исполнения и назначил ландратов сам по спискам, присланным губернаторами, а в 1716 г. и сам Петр отменил свое уже забракованное сенаторами распоряжение, указав Сенату назначать в ландраты офицеров, отставленных за старостью или ранами. Так ландрат и не стал выборным представителем губернского дворянского общества при губернаторе, а превратился в чиновника особых поручений Сената и того же губернатора. Повторилась история с воеводскими товарищами. Но уже до указа о ландратах-инвалидах эта должность еще дальше отошла от своего первоначального назначения. Губернии Петра были обширные округа, вмещавшие в себе по нескольку современных губерний. Так, в состав тогдашней Московской губернии входили целиком или частями нынешние губернии Московская и огибающие ее Калужская, Тульская, Владимирская, Ярославская и Костромская. Подразделениями таких обширных областей оставались прежние уезды, большей частью мелкие. Эта несоразмерность административных частей с целым рождала потребность в промежуточной областной единице. С 1711 г. уезды начали соединять в провинции не в виде общей единовременной меры, а постепенно, по местным или другим соображениям. Так, большинство уездов Московской губернии образовало 8 провинций. Оба эти подразделения губерний, уездное и провинциальное, Петр перерезал. еще третьим. Губернии резко различались между собою по доходности для казны, главным образом по количеству тяглых дворов. В Московской губернии, например, считалось 246 тысяч дворов, а в Азовской только 42 тысячи. Учет по дворам был слишком кропотлив. Любя простейшие математические схемы, Петр хотел привести эти разнообразные губернские величины к одному финансовому знаменателю и придумал крупную расчетную единицу, долю, положив на нее почему-то 5536 дворов, а за сумму всех дворов в государстве приняв совершенно произвольную цифру 812 тысяч, будто бы выведенную по переписным книгам 1678 г. Числом таких долей, насчитанным на каждую губернию, определялось ее участие в государственных повинностях. Учредив должность ландратов, Петр превратил эту расчетную единицу в административный округ, подразделив на доли самые губернии, а не просто дворовое их число в финансовых табелях. После неудачи воеводского управления с выборными товарищами из местных дворян с 1711 г. вместе с введением губернских учреждений воеводы там, где они уцелели от реформы 1699 г., под названием комендантов являются с восстановленными полномочиями, сосредоточивая в своих руках власть финансовую и судебную не только над сельским, но и над посадским населением уезда. Трудно сказать, совершилась ли эта отмена городского самоуправления по распоряжению сверху или действием снизу, силой практики и привычки. В то же время, видели мы, уезды по местам складывались в провинции под управлением обер-комендантов, которым подчинялись уездные коменданты провинции. Указом 28 января 1715 г. упразднялось как старинное уездное, так и слагавшееся провинциальное деление с комендантами и обер-комендантами, и губерния разделялась на доли, управителями которых становились ландраты с финансовой, полицейской и судебной властью, но только над уездным, не над посадским населением, которого указ предписывал ландратам ни в чем не ведать и в дела его не вступаться. Этот указ производил новую перекладку областного управления с разрушением векового фундамента – уезда. Ландратские доли иногда совпадали с уездами, иногда совмещали в себе по нескольку уездов, нередко разрывали уезд, не признавая ни истории, ни географии во имя арифметики. Притом, разумеется, нельзя было разграфить губернию на клетки ровно по 5536 дворов в каждой, и указ предоставлял губернаторам класть на долю больше или меньше этой нормы, «поскольку будет удобнее по расстоянию места». Потому в иной доле оказывалось 8 тысяч дворов, в соседней же почти вдвое меньше, и число действительных долей могло далеко отступить от числа нормальных, а числом долей определялась степень участия губернии в государственных повинностях, и определялась на авось, «по рассуждению губернаторскому», которым разрушалась вся долевая математика законодателя. При этом пришлось увеличить количество ландратов: в Московской губернии по числу высчитанных в ней долей понадобилось 44 ландрата вместо назначенных первоначально 13. Наконец, указ 1715 г. расстроил ландратский совет при губернаторе, главное правительственное место в губернии. Разослав ландратов по долям, указ опасался оставить губернатора одиноким, безнадзорным: при нем постоянно должны были оставаться два очередных ландрата по месяцу или по два, а к концу года все ландраты губернии съезжались в губернский город, сводили годовые счеты по губернии и решали дела, подлежавшие их полному собранию. Таким порядком создавалось двусмысленное отношение ландрата к губернатору: как правитель части губернии ландрат был подчинен губернатору, а как член ландратского совета был его товарищем. При полномочном значении губернатора как областного министра, разумеется, восторжествовало первое отношение: губернаторы обращались с ландратами «яко властелински, а не яко президентски», помыкали ими, командировали не в очередь, даже подвергали аресту – их, своих товарищей, вопреки закону. Спешная перекладка учреждений расстраивала служебную дисциплину: на превышение власти подчиненные отвечали ослушанием властителям. В конце 1715 г., едва ландраты вступили в долевое управление, им поручили произвести новую перепись, каждому в своей доле. Совмещением текущего управления с таким громоздким делом замедлялось и то и другое: перепись затянулась на весь 1716 и 1717 гг., а Сенат и царь торопили. Ландратам велено было непременно явиться в Петербург с переписными книгами по первому зимнему пути в конце 1717 г. Во весь 1718 г. явились далеко не все. Одному ландрату послано было 15 указов: он не поехал. Велено было высылать неслухов в цепях; за одним послали с приказом арестовать его, если не поедет, и захватить его людей; но тот не поехал и объявил: кто станет людей брать, того он бить будет.



скачать книгу бесплатно


Поделиться ссылкой на выделенное