скачать книгу бесплатно
Водное право: Учебно-практическое пособие
Дмитрий Олегович Сиваков
В книге рассматриваются положения российского законодательства с учетом его последних изменений. Автором раскрываются следующие вопросы: водные правоотношения, право собственности на водные объекты, право водопользования, управление водным хозяйством, правовой режим отдельных видов водных объектов и различные виды их целевого использования. Рассматриваются и вопросы юридической ответственности за нарушение водного законодательства. Не оставлен в стороне и зарубежный опыт правового регулирования водных отношений. Для работников водного хозяйства, сотрудников государственных органов власти, преподавателей, аспирантов, соискателей, всех интересующихся правовой охраной вод.
Д. О. Сиваков
Водное право: Учебно-практическое пособие
Предисловие
Уважаемые читатели!
Предлагаем Вашему вниманию второе издание учебно-практического пособия, посвященного водному праву.
Новый Водный кодекс Российской Федерации 2006 г. был разработан и принят с расчетом на последующие нормативные правовые акты в области водных отношений. За короткое время как в федеральных законах, так и в различных подзаконных актах, регулирующих водные отношения, произошли существенные изменения и дополнения. Эти изменения либо прямо касаются водных отношений (дополнения и изменения в Водном кодексе РФ), либо затрагивают их косвенно (например, введение кадастра недвижимости).
Надо признать, что приведенные изменения в законодательстве направлены на достижение определенного баланса между частными и публичными интересами. Все эти изменения по состоянию на 1 августа 2009 г. были учтены автором пособия.
Известна пословица: «Военные готовятся к прошлым войнам». К сожалению, юридическая печать не успевает за стремительными изменениями законодательства и отображает уже «отчасти прошлое законодательство». Однако автор приложил усилия, чтобы как можно более свести на нет эту досадную закономерность.
В то же время на основе пожеланий читателей были внесены некоторые улучшения в текст и структуру книги, была написана целая глава по правовым основам управления водным хозяйством. В итоге возникло второе издание пособия.
Надеюсь, что пособие будет полезно для изучения российского и зарубежного водного законодательства.
С уважением,
Автор
Глава I
Основы водного права
§1. Понятие и краткая история развития водного права
Водное право – система правовых норм, регулирующих общественные отношения по использованию, охране и восстановлению водных объектов. Правовому регулированию подлежат различные виды использования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, судоходство, орошение и т. д.) как естественных (реки, озера моря), так и искусственных водных объектов (каналы, водохранилища, пруды). Нормы водного права содержатся в международных договорах, законах, подзаконных актах, в судебных прецедентах, в обычаях (таковы источники водного права).
Водное право имеет свой метод регулирования, состоящий из специфических способов, средств и приемов воздействия на общественные отношения. Водное право регулирует общественные отношения как путем властных предписаний, так и путем предоставления субъектам этих отношений самостоятельности и равноправия. Первый способ применяется при административном акте предоставления водоема в пользование (либо изъятия такового из пользования), второй – при заключении договоров водопользования. Поэтому водное право имеет черты как публичного, так и частного права.
Правовое регулирование водных отношений имеет долгую историю. В разные исторические периоды развития водного права преимущественно применялся и даже господствовал то один, то другой способ регулирования.
В государствах с искусственным орошением обычное и даже писанное водное право уже в древности получало достаточно разработанные формы (Двуречие, Египет). Согласно Кодексу Юстиниана положения римского права также предусматривали порядок использования рек, их классификацию, права береговых владельцев и водные сервитуты. В Древнем Риме права земельных собственников распространялись на подземные воды и несудоходные водотоки, но судоходные реки были изъяты из гражданского оборота. При этом сами водные ресурсы даже в частных водотоках могли использоваться третьими лицами.
В римском праве в качестве земельных и водных сервитутов предусматривались право забора воды из соседнего участка, право прогонять скот к водопою, добывать песок и глину на чужом участке, который вполне мог быть прибрежным.[1 - Новицкий И. Б. Римское право. М.: Ассоциация «Гуманитарное знание», 1993. С. 103—110; Хутыз М.Х. Римское частное право. М.: Былина, 1995. С. 95.]
Регулирование водопользования в средневековой Европе прослеживается по актам королевской власти и сводам законов («Саксонское Зерцало»). Существовали особые права и привилегии феодалов, а также исключительные права влиятельных городов на судоходство по определенным рекам. В отношении крупных рек и озер предусматривались королевские регалии. В пользу короля и феодалов взимались многочисленные водные налоги и пошлины за судоходство, переправу на паромах, рыбную ловлю, проезд на заставах. Было также широко распространено и «береговое» право феодала обратить в свою собственность имущество, выброшенное на берег при кораблекрушении.
Во Франции предусматривалось разделение вод между королевским доменом и владениями крупных сеньоров. Согласно Муленскому эдикту 1669 г. все реки и водотоки, судоходные по своему естественному состоянию, стали собственностью короны. Следовательно, уже в период абсолютизма возобновилось разделение водных объектов на публичные и частные. Хотя в Европе уже в Средние века заключались договоры о свободном плавании по рекам, феодальная собственность на сам речной бассейн позволяла брать большую торговую пошлину, поэтому многие свободы, установленные в пользу городов, оказались иллюзорными.
Следует отметить, что в той или иной мере строительство и эксплуатация объектов водного хозяйства (крепостные рвы, дамбы, плотины и т. д.) всегда регулировалось водным правом. Уже в мануфактурный период капитализма тогдашняя «образцовая страна» Европы – Голландия завоевывала сушу у моря, а ирригационное хозяйство регламентировалось жестким «дамбовым» правом и обслуживалось дамбовым налогообложением. Даже непреднамеренное повреждение водозащитных сооружений могло повлечь смертный приговор.[2 - См. подр.: История Европы. Т. 3 / Пред. ред. коллегии А.О. Чубарьян. М.: Наука, 1993. С. 193.]
В конце XVIII – начале XIX в. на европейском континенте начинается промышленный переворот и интенсивная урбанизация. В обществе, основанном на вольном найме, ключевую роль играла уже не земельная (и прочая природно-ресурсная) собственность, а собственность на сами предприятия[3 - Аннерс Э. История европейского права. М.: Наука, 1994. С. 275—278.]. С утверждением буржуазной частной собственности на землю европейское законодательство при всех своих различиях пришло к четкому разграничению водных объектов на частные и публичные как по форме собственности, так и по характеру использования. В условиях ХIХ в. сеть крупных европейских водных путей вместе с подстилающими ее землями уже не могла быть разделена между землевладельцами. Французский Гражданский кодекс закреплял в собственности государства все судоходные и сплавные реки вместе с землею под ними в пределах наиболее широкого русла. Итальянский Гражданский кодекс 1865 г. признавал государственными все реки (частными оставались искусственные каналы). По испанскому законодательству (с 1876 г.) речные воды принадлежали государству; родники, пруды и дождевые воды – частному собственнику, а месторождения подземных вод – лицам, их выявившим. В Австро-Венгрии речные акватории признавались государственными только в судоходном и сплавном их течении.[4 - Дембо Л. И. Основные проблемы советского водного законодательства. Л.: Изд-во ЛГУ, 1948. С. 8—12.]
Именно в ХIХ в. по мере формирования общеевропейского рынка утверждается свобода судоходства по речным и озерным системам, охватывающим несколько государств. Поэтому прежние средневековые препоны при регулировании водных отношений были отменены.
Законодательство о землях, связанных с водными объектами, вначале отличалось категоричностью формулировок (Гражданский кодекс Наполеона 1804 г.). Частная собственность на землю распространялась и на почвы, лес, недра, воды, воздушный столб. Это очень быстро стало противоречить интересам государства и набирающей силу промышленности и повлекло некоторое ограничение в природопользовании собственника. Германское Гражданское Уложение 1896 г. и особенно Швейцарский гражданский кодекс 1907 г. также ограничивали права собственника «рамками его интересов». Швейцарский собственник, в частности, был вынужден разрешать проводку водопровода на своей земле. При всем преклонении перед священным принципом частной собственности государство закрепляло за собой обширные земельные площади. В общественных интересах земли побережья, путей сообщения, навигационных сооружений (маяков, причалов), «публичных» гаваней и каналов закреплялись за государством. В частности, такая ситуация сложилась в Канаде согласно Акту о Британской Северной Америке 1867 г..[5 - См. подр.: Земельное законодательство зарубежных стан / Под. ред. Г. А. Аксенунка, Н. И. Краснова, Л. П. Фоминой. М.: Наука, 1982. С. 326—343.]
В ХIХ в. водные отношения регулировались в основном в рамках гражданского законодательства, предусматривающего широкие права прибрежных землевладельцев на воды. Однако из-за особенностей регулируемых отношений и необходимости применить административные методы в ряде европейских государств уже в XIX в. были приняты специальные водные законы. В Великобритании в 1876 г. был принят Закон о предотвращении загрязнения рек, впервые запрещающий все формы загрязнения. Однако эффективным этот запрет не являлся, а реки Королевства оставались в Викторианскую эпоху зловонными. С середины XIX в. во Франции и Испании также стали приниматься специальные законы в области использования и охраны вод.
В XX в. технический прогресс, дальнейшее развитие водного хозяйства привело к созданию самостоятельной отрасли водного права. Многие государства (США, Франция, Италия, скандинавские страны) поощряли привлечение частного бизнеса на основе концессии к масштабным гидроэнергетическим и мелиоративным работам. В Российской империи правовое регулирование водных отношений оставалось разобщенным и неполным. Согласно разъяснениям Правительствующего Сената естественные водные объекты (реки и озера) не считались предметом права собственности. Законодательство защищало интересы прибрежных землевладельцев, от которых зависело проведение каналов и других водохозяйственных работ.
В течение ХХ в. в государствах Европы и Северной Америки принимаются и действуют комплексные и специальные законы по отдельным видам водных ресурсов и объектов, основным видам водопользования (водоснабжение, транспорт), по борьбе с различными видами загрязнений водных объектов, по охране береговых зон. Интенсивно и успешно развиваются бассейновые механизмы управления водным хозяйством, относительно водных платежей действует общеевропейский принцип «Вода платит за воду». Важная задача правового регулирования – сокращение гидротехнического строительства и ограничение хозяйственного использования рек и озер в целях предотвращения наводнений, а также поддержания или возвращения естественного состояния водоемов и водотоков.
В странах социалистической системы утверждается государственная собственность на водные объекты и водное хозяйство. Советское водное право предусматривало исключительно государственную форму собственности на водные объекты, планирование водного хозяйства, преимущественно бесплатное и бессрочное (либо длительным по срокам) водопользование. Первые попытки кодификации советского водного права были предприняты в 20-е гг. ХХ в. Были приняты Водно-мелиоративный кодекс БССР 1928 г. и Земельно-водный кодекс Туркменской и Узбекской ССР 1929 г. Затем были приняты Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик 1970 г. В отдельных союзных республиках действовали Водные кодексы, а в некоторых случаях – законы о сельскохозяйственном водопользовании. Советское водное право было подчинено задачам мелиорации, ирригации и гидротехнического строительства, приобретшим массовые масштабы. При этом природоохранные требования не были детальными и неполно реализовывались, что послужило одной из причин экологических проблем.
В 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации, которая окончательно создала условия для реформирования отношений в области использования и охраны природных ресурсов. Затем в реализацию основного закона был принят Водный кодекс Российской Федерации 1995 г. (далее – ВК РФ), который не раз изменялся и дополнялся. В сущности, в период действия было несколько редакций ВК РФ. На основе ВК РФ 1995 г. стали приниматься другие федеральные законы: «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» 1998 г., «О безопасности гидротехнических сооружений» 1997 г. и др.
В начале ХХI в. с утверждением и дальнейшим развитием в России рыночных отношений было разработано новое водное законодательство. С 1 января 2007 г. вступил в действие новый Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (далее – новый ВК РФ, ВК РФ 2006 г.)[6 - Российская газета. 2006. № 121.]. Принятие ВК РФ 2006 г. означает новый этап развития водного права, в ходе которого должны решаться задачи дебюрократизации, обеспечения «прозрачности» и взаимной ответственности участников водных отношений. В целом для этого этапа развития будет характерно существенное сокращение административных по своей природе способов регулирования. Законодатель будет предоставлять участникам отношений большую самостоятельность, что будет выражаться в развитии договорных отношений. Таким образом, произойдут существенные изменения в методе регулирования водного права.
Обеспечению «прозрачности» водных отношений служит определение принципов водного законодательства, более четкое уточнение границ водных объектов как предметов права собственности и договоров водопользования. В этом – весомое достоинство нового ВК РФ.
Сохраняя частную собственность лишь на рукотворные водоемы (пруды и обводненные карьеры), законодатель в то же время оптимизирует условия частного пользования остальным водным фондом. При отмене лицензирования развиваются договорные механизмы водопользования.
Введение передачи прав и обязанностей по договору водопользования, утверждение преимущественного права водопользователей заключать договоры на новый срок призваны обеспечить большую гибкость договорных отношений в области водных ресурсов.
Важной новеллой ВК РФ является передача отдельных полномочий от федеральных органов государственной власти к органам государственной власти субъектов Российской Федерации за счет субвенций федерального бюджета.
При этом текст нового ВК РФ оказался более кратким по объему, чем текст предшествующего кодекса. Упомянутая краткость ВК РФ 2006 г. отчасти объясняется наличием вводного Федерального закона от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации»[7 - Российская газета. 2006. № 121.]. Согласно последнему предусматриваются изменения и дополнения в кодексы (ГК РФ, КоАП РФ, ЗК РФ, Градкодекс РФ), некоторые федеральные законы.
§2. Источники и предмет регулирования российского водного права
Конституционные нормы о водных отношениях
Конституция Российской Федерации – фундаментальный источник российского водного права. Согласно ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы (в том числе воды) используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы находятся в частной, государственной, муниципальной и в иных формах собственности. Однако согласно ст. 36 Конституции РФ собственники природных ресурсов (в том числе водных) владеют, пользуются и распоряжаются ими свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. При этом в основном законе указано: «природные ресурсы», но последние воплощаются в природных объектах (в том числе в водных объектах).
Согласно ст. 72 Конституции РФ охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, а также вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, в совместном ведении находятся земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды.
Международные источники водного права
Согласно положениям ст. 15 Конституции РФ 1993 г. и ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[8 - СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.] общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, российское водное законодательство, будучи тесно связанным с международным правом, испытывает на себе его влияние.
Это, прежде всего, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. Данная Конвенция была ратифицирована Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. № 30 «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении ч. ХI Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву».[9 - Там же. 1997. № 9. Ст. 1013.]
Важна также Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, подписанная в Хельсинки в 1992 г. и ратифицированная Россией. Данная Конвенция охватывает многие вопросы, связанные с использованием и охраной вод, включая обмен информацией, совместные научные исследования, координацию водохозяйственных и водоохранных мероприятий, предотвращающих любое негативное трансграничное воздействие (загрязнение вод, вред природной среде и т. п.).
Кроме того, Россия подписала и исполняет ряд двусторонних соглашений и договоров с соседними государствами по использованию и охране многочисленных трансграничных водотоков и водоемов. В частности, такие договоренности имеются с Норвегией, Финляндией, Эстонией, Украиной, Казахстаном, Монголией, Китаем и др. Для организации работ по выполнению соглашений правительства сторон создали совместные комиссии или назначили уполномоченных. С российской стороны эти органы возглавляются уполномоченными на то лицами в ранге первого зама МПР.[10 - Евсегнеев В. А. Российское и зарубежное законодательство о защите населения и территорий от наводнений. М.: Былина, 2003. С. 165.]
Подпадают под действие отдельных региональных международных конвенций акватории Балтийского и Черного морей. Сложился правовой подход, основанный на понимании единства моря и его водосборного бассейна как природного комплекса. Черноморско-Азовскому бассейну посвящена Бухарестская конвенция от 21 апреля 1992 г. «О защите Черного моря от загрязнения», а Балтийскому морю – Хельсинкская конвенция от 9 апреля 1992 г. «О защите морской среды района Балтийского моря».
Совокупность правовых норм, содержащихся в международных конвенциях и соглашениях, составляют, по мнению ряда ученых, международное морское и международное речное право.
Принципы водного законодательства
В ВК РФ 2006 г. в отличие от предшествующего кодекса 1995 г. предусматривается целый круг принципов водного законодательства (ст. 3 ВК РФ). Таким образом, через десяток лет после принятия ВК РФ 1995 г. была осознана необходимость прямо в тексте главного «водного» закона изложить основные начала водного права, которые в случае пробелов и противоречий будут служить своеобразным ориентиром, нужным для судебных органов и других правоприменителей.
В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы (а значит, и воды) используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данное конституционное положение имеет прямое отношение к принципам ВК РФ. Оно прямо связано с первым, обозначенным в кодексе, принципом значимости водных объектов как основы жизни и деятельности человека.
Итак, водные объекты и, следовательно, водный фонд – основа жизни и деятельности человека, необходимая для существования общества. Под основой жизни и деятельности человека следует иметь в виду прежде всего пресные воды, но не стоит исключать и морские воды, богатые биологическими и другими природными ресурсами. Исходя из названного принципа, водные отношения не могут носить полностью коммерческий характер. Именно поэтому водные отношения регулируются гражданским законодательством лишь в той мере, в которой они не отрегулированы специальным водным законодательством.
Из первого принципа вытекает и второй: приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Следовательно, использование водных объектов вне зависимости от их видов и разновидностей должно быть подчинено экологическим интересам. Что бы экологически ориентировать и организовать водопользование, законодатель предусматривает требования к использованию водных объектов, изложенные в отдельной главе ВК РФ. Причем данные требования можно разделить на основные, распространяющиеся на все виды водопользования, и специальные по отдельным видам водопользования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, сброс сточных и дренажных вод, транспорт, лесосплав, рекреация, пожарная безопасность).
Приоритет охраны водных объектов перед их использованием имеет своей специфической формой выражения приоритет сохранения особо охраняемых водных объектов. К числу особо охраняемых водных объектов принадлежат водные объекты разных видов и разновидностей. Это и участки морских вод, водотоки и водоемы, особо ценные водно-болотные угодья. Кроме того, особо охраняемыми водными объектами можно считать и места нереста ценных видов рыб, зоны охраны истоков или устьев рек. Особо охраняемые водные объекты могут иметь международное, федеральное, региональное и местное значение.
Целевое использование водного объекта во многом созвучно основным началам земельного законодательства. Однако в отличие от земельного фонда водный фонд не подразделяется на категории по своим правовым режимам, отвечающим целевому назначению. Один и тот же водный объект (например, река) или даже его часть может быть использована в разных целях: судоходство, лесосплав, рекреация, рыбное хозяйство и т. д. Таким образом, целевое использование водного объекта не исключает его комплексного характера и в этом смысле не противоречит принципу комплексности использования водных объектов.
Вместе с тем целевой характер водопользования не является условным и имеет большое юридическое значение. Согласно ВК РФ цель, вид и способ пользования водным объектом должен быть отражен в договорах водопользования и в решениях о предоставлении в пользование водного объекта.
Принцип целевого использования водных объектов получил свое выражение в ряде глав ВК РФ, в частности в гл. 5, в которой рассматривается водопользование. При этом согласно комментируемой статье приоритетной целью использования является использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. В свою очередь, чтобы обеспечить этот приоритет рядом специалистов было выдвинуто весьма дискуссионное предложение принять Федеральный закон «О питьевой воде и питьевом водоснабжении».
Принцип равного доступа к приобретению прав пользования водными объектами соответствует антикоррупционным задачам. Данное положение направлено против недобросовестности в области распределения водных ресурсов. Этот принцип связан, но не предрешает введение торгов (конкурсов, аукционов и т. д.) на право заключения договора пользования водными объектами.
С названным принципом связано еще одно положение: равный доступ физических и юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов (прудов и обводненных карьеров). Однако это положение следует, очевидно, толковать с учетом «единства судьбы» этих небольших водоемов с земельным участком, на котором они находятся.
В то же время в силу принципа гласности водопользования решения о предоставлении водных объектов в пользование, а также договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, кроме информации, составляющей государственную тайну.
Контроль общественности за водопользованием обеспечивает принцип участия граждан и общественных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране вод. В частности, граждане и общественные организации могут принимать участие в подготовке решений, могущих иметь последствия для использования и охраны вод. В свою очередь, органы государственной власти и местного самоуправления, а также субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия.
Учитывает специфику водного фонда и давно опробированный как в России, так и за рубежом бассейновый подход к регулированию водных отношений. Как известно, водные объекты группируются по гидрографическим районам, имеющим разные водные режимы (ведь, например, режимы рек Волга и Лена совершенно различны). Данный принцип проявляется через бассейновые советы.
В интересах охраны природы регулирование водных отношений должно учитывать природные особенности режима водных объектов. Так, непропорциональный забор воды из мелководных рек и озер может привести к их обмелению. Однако в среднем, по оценкам специалистов, из реки можно «безвредно» забрать лишь 10—15% стока, в случае превышения забора воды начинается истощение водотока[11 - Михеев Н. Н. Вода – не товар // Экология и жизнь. 2005. № 7(48). С. 22, 23.]. Иные виды водных объектов также нельзя считать неисчерпаемыми.
Предусматривается учет единства водных объектов и гидротехнических сооружений (далее – ГТС), которые образуют вместе водохозяйственную систему. Гидротехническое строительство превратило крупнейшие российские реки к концу ХХ в. в цепь водохранилищ (бассейн Волги). Однако попытка возвращения российских рек и озер в естественное состояние вряд ли достигнет цели и еще более дестабилизирует и без того шаткую экологическую ситуацию. В результате сложились природно-антропогенные комплексы, в которых водные объекты существуют под неизбежным воздействием ГТС. Беда в том, что ГТС неумолимо ветшают, а в сельской местности в результате развала колхозов они остались бесхозными. В связи с изложенным нередко высказывались мнения, что у водного объекта и ГТС должен быть один хозяин. Поэтому при разработке нового ВК РФ предлагалось, предусмотреть в Кодексе положения, признающие напорные ГТС составной частью водных объектов. Это интересное предложение нашло свое косвенное отражение в рассматриваемом принципе ВК РФ.
В результате рыночных реформ важнейшим условием использования вод (как и многих других природных ресурсов) является взимание платы. Водопользователи обязаны своевременно вносить платежи, связанные с пользованием водными объектами. Платность водопользования закреплена как в ВК РФ, так и в Налоговом кодексе РФ. Согласно первоначальной редакции ВК РФ 1995 г. действовала система неналоговых водных платежей. Но с 1 января 2005 г. согласно гл. 25.2 «Водный налог» Налогового кодекса Российской Федерации взимается водный налог. Помимо водного налога взимается также и плата за пользование водными объектами, являющаяся существенным условием договоров водопользования.
Теперь мы подходим к задаче стимулирования охраны водных объектов, которое также имеет свои финансовые аспекты. Путем доктринального толкования данный принцип может быть понят как система налоговых, кредитных и иных льгот, поощряющих водопользователей.
В новом ВК РФ закреплено использование водных объектов коренными малочисленными народами Севера, Сибири, Дальнего Востока в рамках их традиционного образа жизни. В этих случаях согласно ст. 11 ВК РФ не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование. Таким образом, доступ к водным объектам в случае традиционного природопользования оказывается наиболее простым.
Структура нового ВК РФ
«Сердцевиной» водного законодательства является ВК РФ. Его ключевые новеллы были даны нами ранее, но следует также показать структуру нового ВК РФ.
В главе 1 «Общие положения» дана общая характеристика водных правоотношений: раскрываются основные принципы, основные понятия и система водного законодательства, классифицируются водные объекты и дан круг участников водных отношений.
В главе 2 «Право собственности и иные права на водные объекты» закрепляется преимущественно федеральная собственность на водные объекты, а также многообразие форм собственности на пруды и обводненные карьеры. Пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица и отчуждаются вместе с земельным участком. Особое внимание уделено принудительному порядку прекращения права водопользования.
В главе 3 «Договор водопользования. Решение о предоставлении водного объекта в пользование» регламентируются договорные отношения и плата за пользование водными объектами. Предусматривается также преимущественное право добросовестного водопользователя на заключение договора на новый срок. Допускается передача прав и обязанностей по договору водопользования от одного лица к другому, однако подробный механизм вместо отмененной распорядительной лицензии законодателем не предусматривается. Для обеспечения обороны страны и безопасности государства водные объекты предоставляются на основании специального решения.
В главе 4 «Управление в области использования и охраны водных объектов» приведены полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Регламентируются также отдельные аспекты управления (мониторинг и реестр водных объектов, контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов и т. д.). Важным новшеством ВК РФ является передача отдельных полномочий от федеральных органов государственной власти к органам государственной власти субъектов Российской Федерации за счет субвенций федерального бюджета. В частности, допускается предоставление региональными органами власти федеральных по праву собственности водных объектов или их частей в пользование частных лиц. При этом органы власти субъектов Российской Федерации заключают с частными лицами договоры водопользования или принимают решения о предоставлении водных объектов в пользование.
В главе 5 «Водопользование» указываются основные требования к использованию водных объектов, регламентируются ограничение и приостановление водопользования. Кроме того, дан широкий перечень различных целей водопользования: от питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения до обеспечения пожарной безопасности. При этом в отличие от прежнего ВК РФ 1995 г. о приоритете водопользования для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения указывается только в принципах водного законодательства, ничего не говорится о преимущественном использовании в целях рыбного хозяйства таких водных объектов, которые имеют большое значение для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов.
В главе 6 «Охрана водных объектов» наряду с общими положениями по охране водных объектов предусматриваются требования по особым видам водных объектов (болота, ледники и снежники) или же в связи с особыми видами хозяйственной деятельности (при выработке электроэнергии, строительстве водохозяйственных систем и т. д.). В ВК РФ весьма подробно определены правовой режим и ширина водоохранных зон и их прибрежных защитных полос. Ранее это предусматривалось лишь на уровне подзаконных нормативно-правовых актов. При этом жесткие требования федерального правительства смягчались требованиями субъектов Российской Федерации.
И наконец, в гл. 7 «Ответственность за нарушение водного законодательства» предусматривается уголовная и административная ответственность за нарушение водного законодательства, а также возмещение виновными лицами вреда по методикам исчисления, утвержденным Правительством Российской Федерации.
Иные законы в области водных отношений
Водные отношения также регулируются иными федеральными законами: «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» 1998 г., «О безопасности гидротехнических сооружений» 1997 г., «Об охране озера Байкал» 1999 г., которые были приняты после ВК РФ 1995 г. Поэтому в настоящее время их толкование и применение следует согласовать с положениями нового ВК РФ 2006 г. Кроме того, согласно закону «О ведении в действие Водного кодекса Российской Федерации», предусматриваются изменения в законах «Об охране озера Байкал», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». Таким образом, обновление водного законодательства затронуло и смежное законодательство о водных биоресурсах.
Региональное водное законодательство
Принятие нового ВК РФ потребует обновления и законов субъектов Российской Федерации. Только на этой основе можно обеспечить устойчивость и «прозрачность» договорных отношений в области водопользования, благоприятных для всех заинтересованных сторон.
Существующее водное законодательство субъектов Российской Федерации было разработано в 90-е гг., как правило, в условиях действия ВК РФ 1995 г. При этом в национальных республиках законодатель также прибегает к многообещающей правовой форме Водного кодекса. Например, до сих пор действует Водный кодекс Республики Башкортостан от 13 июля 1993 г. № ВС-18/17[12 - Законы Республики Башкортостан. 1994. Вып. VI.], который, как видно из даты принятия, «старше» ВК РФ 1995 г. Кроме того, в ряде областей и краев были приняты и действуют законы, регламентирующие лишь некоторые стороны водных и смежных с ними отношений: питьевое водоснабжение, мелиорация, защитные дамбы, водные платежи, полномочия региональной администрации в области водного хозяйства. Подчас принимались законы по отдельным крупным водным объектам. Таков, например, Закон Волгоградской области от 28 февраля 2000 г. № 379-ОД «Об охране озера Эльтон»[13 - Волгоградская правда. 2000. № 49.]. Такой подход представляется более рациональным, так как при нем законодателю не нужно охватывать всецело все водопользование.
Нужно отметить, что с принятием нового ВК РФ регионы также начали принимать свои законы. К их числу относятся следующие законы: Санкт-Петербурга от 15 февраля 2007 г. № 60—13 «О разграничении полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в области водных отношений не территории Санкт-Петербурга», Московской области от 11 января 2007 г. № 5/2007-ОЗ «О регулировании водных отношений на территории Московской области»[14 - Ежедневные новости. Подмосковье. 2006. № 9.], Тюменской области от 19 декабря 2006 г. № 523 «О регулировании водных отношений в Тюменской области»[15 - Тюменская область сегодня. 2006. № 240.]. В целом данные законы отличаются строгим соответствием (вплоть до буквального воспроизводства) нормам ВК РФ 2006 г. Однако положения региональных законов не отличаются необходимым учетом природной и водохозяйственной специфики того или иного региона.
Подзаконные акты в области водных отношений
Согласно ст. 2 ВК РФ водное законодательство понимается лишь как законы (сам ВК РФ, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации), что соответствует устоявшимся в правовой теории представлениям. В свою очередь, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, подзаконные акты министерств и ведомств в понятие водного законодательства не входят. Однако на долю подзаконных актов выпадет решение многих вопросов из области водных правоотношений. Ведь новый ВК РФ 2006 г. был разработан таким образом, что по целому ряду вопросов необходимо принятие подзаконных нормативно-правовых актов, что позволит довести до конца договорные и разрешительные механизмы правового регулирования.
На водные отношения распространяются указы Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»[16 - СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1572.], от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[17 - Там же. 2004. № 11. Ст. 954.], от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»[18 - Там же. № 21. Ст. 2023.]. Приведенные подзаконные акты касаются не только водных ресурсов и водного хозяйства. Тем не менее они, безусловно, отражаются на водных отношениях в связи с административной реформой или концепцией устойчивого развития.
К числу подзаконных актов, отвечающих условиям начавшейся в России административной реформы, относится постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 284 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов».[19 - Российская газета. 2004. № 130.]
В реализацию положений ВК РФ были разработаны и приняты постановления Правительства Российской Федерации по следующим основным направлениям: разграничение полномочий в области управления и охраны водным фондом, регулирование вопросов предоставления водных объектов в пользование и платности водопользования, реализация бассейновых принципов управления, об утверждении целевых показателей качества воды, по контрольно-надзорной деятельности.[20 - Стенограмма заседаний // Бюллетень Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 2006. № 189 (903). С. 20, 21.]
Таким образом, отдельный блок составляют подзаконные акты о предоставлении водных объектов в пользование и о регулировании платы за пользование водными объектами. В частности, было принято постановление Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2006 г. № 764 «Об утверждении Правил расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности».[21 - Российская газета. 2006. № 286.]
В связи с передачей полномочий на «региональный» уровень приняты постановления Правительства РФ от 27 октября 2006 г. № 629 «Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений»[22 - СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4707.], от 30 октября 2006 г. № 636 «Об утверждении методики определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации».[23 - Там же. № 45. Ст. 4710.]
В рамках реализации ВК РФ имеются акты и по другим важным вопросам. Таково, например, постановление Правительства РФ от 20 ноября 2006 г. № 703 «Об утверждении Правил резервирования источников питьевого водоснабжения»[24 - Российская газета. 2006. № 269.], от 25 декабря 2006 г. № 801 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов»[25 - Там же. № 297.], от 4 ноября 2006 г. № 640 «О критериях отнесения объектов к объектам, подлежащим государственному федеральному контролю и государственному региональному контролю за использованием и охраной водных объектов».[26 - СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4713.]
В целом нормотворчество субъектов Российской Федерации о водопользовании решает вопросы, находящиеся в рамках региональной компетенции. Одним из направлений регионального нормотворчества долгое время было и, согласно новому ВК РФ, остается регулирование договорных отношений в области водопользования и также регионального контроля и надзора в области водных отношений. В свое время органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации утверждались типовые или примерные формы договоров пользования водными объектами. В соответствии с ВК РФ 2006 г. органы власти субъектов Федерации также могут заключать договоры по водным объектам, находящимся в региональной, а при передаче полномочий – и федеральной собственности. Поэтому и сейчас не потеряла своей актуальности выработка и утверждение подзаконными актами органов субъектов Российской Федерации форм-образцов договоров водопользования. Региональное нормотворчество возможно и по другим вопросам.
Нормотворчество органов местного самоуправления должно основываться на полномочиях, определенных ВК РФ 2006 г., прежде всего, это осуществление полномочий собственника муниципальных водных объектов (договоры, ставки платы). Кроме того, это установление правил пользования водоемами и водотоками в пределах муниципальных образований для личных и бытовых нужд, а также информирование населения об ограничениях использования таковых.
В настоящее время в связи с принятием нового ВК РФ 2006 г. необходима корректировка региональной и муниципальной нормативно-правовой базы. Многие нормативные и правоприменительные акты региональных и муниципальных органов власти фактически утратили силу, если их не успели официально отменить. Из-за этого на практике могут быть осложнения.
Водные правоотношения
Как и ВК РФ 1995 г., в ВК РФ 2006 г. применяется понятие «водные отношения». В статьях нового ВК РФ не дано определение водных отношений. При этом на основе имеющегося терминологического аппарата кодекса их можно определить как отношения в области изучения, использования, охраны, восстановления водных объектов.
В юридической науке отношения, регулируемые водным законодательством, именуются водными правоотношениями и сопоставляются с земельными, горными, лесными, фаунистическими. В самом ВК РФ термин «водные правоотношения» не применяется, но подразумевается. Ведь всякие общественные отношения, подлежащие правовому регулированию, есть правоотношения. Водные правоотношения имеют свои объекты, субъекты и свое содержание.
Объектами рассматриваемых правоотношений являются многочисленные водные объекты во всем свойственном для России многообразии: от пересыхающего противопожарного пруда до обширных морских акваторий. На территорию нашей страны приходится 2,5 млн рек, 2,7 млн озер, 2290 водохранилищ объемом свыше 1 млн куб. м, 30 тыс. малых водохранилищ и прудов. Общая площадь морской акватории, подпадающей под юрисдикцию России, составляет 7 млн кв. км. В то же время прогнозируемые ресурсы подземных вод достигают 350 куб. км.[27 - С водой – на «Вы» // Информационное издание МПР России. Всероссийский конгресс работников водного хозяйства. М.: 2003. С. 13, 14; Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения: Стенограмма парламентских слушаний Государственной Думы. 2002. 21 марта. С. 4, 5.]
Водные объекты понимаются в российском законодательстве не просто как скопление воды, но как своеобразный природный комплекс. Вода входит в естественное соприкосновение с землею или недрами, образуя под землей или на ее поверхности единое природное образование – водный объект.
